Die Zukunft der Vereinten Nationen

New York ist nicht Genf

Die Bedeutung der Vereinten Nationen hängt - entgegen der Dauerbehauptung der US-Regierung - nicht daran, dass der Sicherheitsrat dem Irak den Krieg erklärt. Der Aufgabenkatalog ist erheblich umfangreicher, und auch der Kampf gegen den Terrorismus war schon vor dem 11. September akut, wie Hans-Dietrich Genscher im Juni 1999 anlässlich seiner Europa-Professur in Frankfurt an der Oder feststellte: "Das ungehemmte Wachstum der Weltbevölkerung, Hunger und Armut, Massenmigration, die weltweite Bedrohung unserer natürlichen Lebensgrundlagen, die Proliferation von Massenvernichtungsmitteln, internationales Verbrechen und Terrorismus - alle Staaten sind von diesen Entwicklungen betroffen, aber kein Staat ist in der Lage, diese Herausforderungen alleine zu bewältigen." Und außerdem: Die Vereinten Nationen haben schon ganz andere Krisen bewältigt. Und andere Präsidenten überlebt.

Von Stefan Kubelka

Unter den vielen Gründen, die Präsident George W. Bush für einen Krieg gegen den Irak genannt hat, ist auch dieser: Es komme ihm darauf an, dass "die Worte des UN-Sicherheitsrats Gewicht und Wert" hätten (so noch zuletzt in der Pressekonferenz am 8. März); er, der Präsident, wolle verhindern, dass die UN insgesamt "irrelevant" würden. Aber droht den Vereinten Nationen wirklich dasselbe Schicksal wie dem alten Völkerbund: ein unbeklagtes Ende in Bedeutungslosigkeit?

Werfen wir einen Blick zurück.
Die Gründung des Völkerbunds geht auf einen großen, wenn auch tragisch gescheiterten US-Präsidenten zurück, Woodrow Wilson. Noch bevor der Erste Weltkrieg zu Ende war, am amerikanischen Unabhängigkeitstag 1918, bekräftigte er seine Forderung nach einer Organisation, die jede internationale Streitfrage friedlich regeln sollte, die nicht von den Beteiligten selbst gewaltlos beizulegen war. Nicht mehr das klassische, immer prekäre Gleichgewicht der Kräfte sollte die Hegemonie eines einzelnen Landes verhindern, sondern eine "Liga unabhängiger Nationen". Sogar die noch Kaiserliche Deutsche Reichsregierung erklärte sich gegen Kriegsende bereit, alles dafür zu tun, dass ein "ehrlicher, dauernder Friede für die gesamte Menschheit" gesichert werde.
Auf der Versailler Friedenskonferenz wurde die Satzung des Völkerbunds angenommen und am 28. Juni 1919 von den Gründerstaaten unterzeichnet. Der Text wurde damit zu einem Bestandteil des Versailler Friedensvertrags (die ersten 26 Artikel dieses Vertrags sind identisch mit der Satzung des Völkerbunds).
Fast alle Siegerstaaten traten dem Vertrag und damit dem Völkerbund bei, es gab nur eine bemerkenswerte Ausnahme: die Vereinigten Staaten von Amerika. Wilson gelang es nicht, die nötige Zweidrittel-Mehrheit im Kongress dafür zu gewinnen. Dort herrschte die Befürchtung vor, die USA könnten mit diesem multilateralen Vertrag unter einen zu großen Einfluss Europas geraten. Und noch bedrohlicher schien den Abgeordneten die Aussicht, die USA müssten sich unter Umständen dem Willen des Völkerbunds beugen, was für sie gleichbedeutend war mit einer Preisgabe der nationalen Souveränität. Die Vision Wilsons wurde also verwirklicht, sein Land selbst aber fehlte im Rat der Nationen.
Von vornherein verstand sich der Völkerbund als Forum der Welt-Meinung, und wenn sein Schiedsspruch nicht akzeptiert wurde, stand es den streitenden Parteien frei, selbst "die Schritte zu tun, die sie zur Aufrechterhaltung von Recht und Gerechtigkeit für nötig" hielten.
Trotz dieser schwachen Konstruktion gelangen dem Völkerbund einige Erfolge: Über 30 internationale Streitfragen wurden ihm vorgelegt, und die meisten von ihnen konnten friedlich beendet werden.
Aber auch schwere Niederlagen waren zu verzeichnen. Als das faschistische Italien 1923 die griechische Insel Korfu besetzte, weigerte es sich, in dieser Frage die Zuständigkeit des Völkerbunds überhaupt anzuerkennen. Danach zog es seine Truppen aber dennoch ab. Zehn Jahre später wurden schließlich Wirtschaftssanktionen gegen Italien verhängt, aber ohne Wirkung bei zwei wesentlichen Nichtmitgliedern: Die USA lieferten dem Land weiterhin Erdöl, und Kohle erhielt es vom nationalsozialistischen Deutschland. Auch die Abrüstungsbestrebungen des Völkerbunds zeigten keinerlei Erfolge, und die Mitgliederzahl des Völkerbunds ging bis zum Kriegsbeginn 1939 von anfangs 63 auf 46 zurück. Kurz nach dem Zweiten Weltkrieg, am 18. April 1946, löste sich der Völkerbund auch formal auf.

Ganz anders liest sich die Geschichte der Vereinten Nationen.
Wieder ging die Initiative von den USA aus: Präsident Roosevelt hatte 1941 zusammen mit Churchill die "Atlantik-Charta" erarbeitet, die bereits wesentliche Elemente eines "dauerhaften Systems allgemeiner Sicherheit" enthielt. Im April 1945, also noch vor dem offiziellen Ende des Völkerbunds, wurde in San Francisco die Nachfolgerin gegründet: die UNO, die Organisation der Vereinten Nationen.
Aus Erfahrung klug geworden, versahen die Gründer die neue Organisation von Anfang an mit deutlichen Sanktionsmöglichkeiten. Zu den Mitteln der UN gehören jetzt nicht nur Sanktionen, sondern auch militärische Eingriffe. Das universale Gewaltverbot gilt zwar für die Mitgliedstaaten, aber der UN-Sicherheitsrat kann notfalls "mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen" (Artikel 42).
Die Anfänge waren alles andere als leicht. Die UNO wurde im Ost-West-Gegensatz geradezu paralysiert. Weder im griechischen Bürgerkrieg, noch nach dem Sturz der Prager Regierung spielte sie - ständig behindert vom sowjetischen Veto - irgendeine Rolle. "Für die [östliche] Minderheit", urteilt der UN-Historiker Evan Luard, "war sie eine Propagandabühne, auf der man seine Anschauungen der Öffentlichkeit mitteilen konnte. Für die Mehrheit garantierten ihre Strukturen Abstimmungssiege, mit denen man zeigte, dass die Staatengemeinschaft auf ihrer Seite stand."
Seitdem hat sich einiges verändert.
Die friedenserhaltenden Blauhelm-Einsätze der UN sind bekannt, obschon gerade deshalb unbeachtet, weil sie so erfolgreich waren und sind: im Koreakrieg, in der Suez- und in der Kongo-Krise, in Zypern und schon seit 1967 auf den Golanhöhen. Die nachhaltigen Friedenbemühungen der UNO nach dem Irak-Iran-Krieg, beim Rückzug der Sowjets aus Afghanistan sowie die Beilegung weiterer Konflikte in Angola, Namibia und Mittelamerika führten 1988 zur Verleihung des Friedesnobelpreises an die Blauhelme.
Die UNO hat mehrere dramatische Ereignisse hinter sich, in denen sie sich oft höchst zerstritten zeigte. So verließ 1949 die Sowjetunion den Sicherheitsrat, als dieser sich weigerte, die Volksrepublik China aufzunehmen. In der Suezkrise erzwang ein gemeinsames Vorgehen der USA und der UdSSR gegen Briten, Franzosen und Israelis deren Truppenabzug. Vergessen scheint auch die Tatsache, dass die USA in den achtziger Jahren aus zwei UNO-Unterorganisationen austraten (der ILO und der UNESCO). Dass die USA - aus Unzufriedenheit mit dem einen oder anderen Generalsekretär - sich seit Jahren weigern, ihren UN-Mitgliedsbeitrag zu zahlen (bis heute 430 Millionen Dollar), verdient in diesem Zusammenhang ebenfalls eine kurze Erwähnung.
Die Zahl der UNO-Mitglieder hat sich seit der Gründung kontinuierlich erhöht, nicht zuletzt durch die Entkolonialisierung. Auch als die sogenannten "blockfreien Länder" in den 60er Jahren mit der Gründung einer parallelen Weltorganisation drohten (den "United Nations of New Emerging Forces"), führte dies dann nur zu sogenannten "Gruppe 77", aber in keinem Fall zu ihrem Austritt aus der UNO. Im Gegenteil: Aus den etwa 50 Mitgliedern bei der Gründung 1945 sind heute fast 190 UN-Mitglieder geworden.
Kurz noch eine aktuell erinnernswerte Zahl: Seit den frühen siebziger Jahren haben die USA im Sicherheitsrat fast fünfzigmal und zumeist allein ihr Veto eingelegt, öfter als alle anderen ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats zusammen während dieser Zeit.
Schließlich ein Wort zu den UN-Resolutionen, deren Nichtbeachtung den USA so große Sorgen zu machen scheint. Wenn man eine sehr konservative Zählung unternimmt, indem man den Irak betreffende sowie umstrittene, kleinere und inzwischen hinfällige Entschließungen weglässt, so hat der Sicherheitsrat zwischen 1968 und 2002 insgesamt 94 Resolutionen verabschiedet, die bis heute ohne Reaktion der Betroffenen bleiben. Davon ergingen je eine gegen Russland, Indien und Pakistan, drei gegen den Sudan, je vier gegen Armenien und Indonesien, sechs gegen Kroatien, 16 gegen Marokko, 25 gegen die Türkei und 32 gegen Israel.

Die Vereinten Nationen können schon heute auf ein längeres Leben zurückblicken als der Völkerbund. In ihren 57 Jahren haben sie den Kalten Krieg überlebt, die Vetos der Sowjets und dann der USA, die Streitigkeiten der Großmächte, die zeitweise Abwesenheit und die Zahlungsverweigerung des einen oder des anderen Mitglieds und sogar die fehlenden Reaktionen auf fast 100 Resolutionen. Und bei alldem haben die UN nichts von ihrer Bedeutung verloren. Im Gegenteil: Die weltweit meistbeachteten Fernsehsendungen dieser Tage sind die Berichte von Hans Blix vor dem UN-Sicherheitsrat.
Und da soll die Nichtbeachtung einer einzigen Resolution, der 1441, den entscheidenden Mangel an Respekt vor den Vereinten Nationen bewirken? Den großen Unterschied, der einen Krieg rechtfertigt? We are not convinced.
Die USA sind derzeit eine einsame Großmacht.

15. März 2003

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