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Europäische Union
Überstunden für Giscard d'Estaing
Der Konvent für eine europäische Verfassung
soll der EU das schon lange überfällige rechtsstaatliche Fundament
geben, das gleichzeitig die Grundwerte und die Ziele der Integration
deutlich macht. Wie mühsam der Weg ist, hat sich niemand vorstellen
können (Foto u.: Unterzeichnung der Römischen Verträge
1957)
Von Horst G. Krenzler
I.
Dunkle Wolken brauen sich derzeit über dem Reformkonvent zusammen.
Die Arbeit an der europäischen Verfassung, die nach dem Antrag
der Regierungschefs bis Ende Juni 2003 abgeschlossen sein soll, gestaltet
sich schwieriger als gedacht. Nach allgemeiner Diskussion der wichtigsten
Themen des Konvents hat der Konventspräsident Giscard d'Estaing
die ersten 33 Artikel der Verfassung vorgelegt. Von den 105 Mitgliedern
des Konvents aus Regierungen und Parlamenten der Mitgliedsstaaten, aus
Europaparlament und europäischer Kommission sind nicht weniger
als 1.178 Abänderungsvorschläge schon zu den ersten 16 Artikeln
eingereicht worden, deren Beratung viel Zeit kosten wird. Der Konvent
wird Sonderschichten einlegen müssen. Dabei werden die Artikel
zu den wichtigsten und sicher auch umstrittensten Themen der institutionellen
Architektur Europas erst im April auf den Tisch kommen. Nicht nur hinter
vorgehaltener Hand wird deshalb der Termin Ende Juni in Frage gestellt.
Die Beitrittskandidaten drängen ohnehin darauf, dass der Konvent
seine Arbeiten erst nach ihrem Beitritt (1. Mai 2004) und damit mit
ihrer vollen stimmberechtigten Beteiligung abschließt. Nur so
glauben sie, ausreichend Einfluss auf die künftige Gestalt Europas
ausüben zu können.
Die Arbeiten des Konvents werden aber vor allem durch die Irakkrise
überschattet, die zu zwei sich schroff gegenüberstehenden
Fronten innerhalb der Europäischen Union geführt hat. Der
Bruch ist nach außen mühsam durch den Europäischen Rat
vom 17. 2. 2003 gekittet worden. In der alltäglichen außenpolitischen
Realität wie im Sicherheitsrat stehen aber nach wie vor das von
Frankreich und Deutschland auf der einen, vom Vereinigten Königreich
und Spanien auf der anderen Seite angeführte Lager für sehr
unterschiedliche Politiken. Der europäischen öffentlichen
Meinung wird vorgeführt, dass die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
(GASP) in dieser entscheidenden Frage nicht existiert, mehr noch, Mitglieder
der EU stehen offen gegeneinander, ein in der Außenpolitik der
EU einmaliger Vorgang. Lohnt es sich da noch, über eine Verbesserung
der europäischen Instrumente, etwa über einen europäischen
Außenminister zu sprechen, wie das im Konvent geschieht? Diese
Frage ist offen diskutiert worden. Die Antwort: Der Konvent diskutiert
und verhandelt nicht über Inhalte der Politik, sondern über
Verfahrensweisen und Strukturen. Und eine Verbesserung der Strukturen
kann die Voraussetzungen für eine gemeinsame Politik in der Zukunft
verbessern, garantieren kann sie eine gemeinsame Politik natürlich
nicht. Das Desaster heute ist also eine Herausforderung für die
EU-Politik von morgen. Entscheidend ist dabei der politische Wille,
die gemeinschaftlichen Instrumente zu nutzen. Vermieden werden müssen
Vorausfestlegungen der einen oder anderen Seite.
II.
Die aktuelle außenpolitische Malaise darf nicht davon ablenken,
dass der Konvent wichtige Verfassungsfragen beantworten muss. Aber braucht
die EU überhaupt eine Verfassung? Die traditionelle deutsche Staatsrechtwissenschaft
sieht den Begriff der Verfassung strikt auf den Staat bezogen, für
sie ist die EU nicht verfassungsfähig. Die EU ist in der Tat kein
souveräner Staat und es gibt auch kein Staatsvolk im traditionellem
Sinne, das die verfassungsgebende Gewalt ausüben könnte. Diese
traditionelle Auffassung verkennt jedoch nicht nur, dass die EU wie
ein Staat Hoheitsrechte ausübt; sie übersieht auch, dass die
Wirklichkeit der Globalisierung mit der Notwendigkeit verstärkter
internationaler Zusammenarbeit zu ganz neuen Entscheidungsformen supranationalen
Handelns geführt hat, die demokratisch legitimiert und institutionell
organisiert werden müssen. Und diese Machtausübung muss kontrolliert
werden. Das sind typische Verfassungsaufgaben.
Die EU ist die am weitesten entwickelte Institution dieser neuen Art.
Die Zeit für eine europäische Verfassung ist also reif. Die
Chancen für ihre Einführung sind größer denn je.
63 Prozent der EU-Bevölkerung wollen sie, wie aus einer Umfrage
im Auftrag der Kommission im Frühjahr 2002 hervorgeht. Neu ist,
dass auch die große Mehrheit der Regierungen sie aktiv anstrebt
oder sich mindestens mit ihr abgefunden hat. Nicht nur überzeugte
Europäer, sondern auch Euroskeptiker treten für eine Verfassung
ein, letztere weil sie nationale Kompetenzen vor weiteren europäischen
Kompetenzerweiterungen schützen oder bereits vergemeinschaftete
Kompetenzen "renationalisieren" wollen. Die Aussöhnung
dieser sich widersprechenden Tendenzen ist ein äußerst schwieriger
und komplexer Prozess. Giscard d'Estaing möchte einen Entwurf aus
einem Guss vorlegen, den die ganz überwiegende Mehrheit der Konventsmitglieder
billigt, nicht eine Reihe von Optionen, wie einige Regierungen fordern.
Er möchte vermeiden, dass in der sich an den Konvent anschließenden
Regierungskonferenz wieder - wie in der misslungenen Regierungskonferenz
von Nizza - die Regierungsvertreter sich auf den allerkleinsten gemeinsamen
Nenner einigen.
Diese Regierungskonferenz ist schon beschlossene Sache, obwohl man sich
fragen kann, warum überhaupt Regierungsvertreter nochmals über
den Entwurf des Konvents verhandeln sollen. Warum kann die europäische
Verfassung nicht durch ein europaweites Referendum in Kraft gesetzt
werden? Ein solches Referendum der Bürger Europas hätte eine
hohe Symbolkraftkraft und gäbe der neuen Verfassung die optimale
demokratische Legitimation mit auf den Weg. Die damit verbundene europaweite
politische Diskussion und Auseinandersetzung über Sinn und Grundlagen
der europäischen Integration würde zum Entstehen einer europäischen
Öffentlichkeit und zur Stärkung der europäischen Identität
der Bürger wesentlich beitragen. Leider aber hatte sich der Mut
der Regierungen mit der Einberufung des neuen Instruments Konvent erschöpft.
Sie schreckten vor dem revolutionären Weg der Verfassungsgebung
zurück. Eine möglichst kurze Regierungskonferenz soll den
Verfassungsentwurf in einen völkerrechtlichen Vertrag umwandeln.
Die nationalen Parlamente sollen anschließend den Verfassungsvertrag
ratifizieren. Auch dieses zweitbeste Verfahren führt zu einer demokratischen
Legitimierung der Verfassung durch die Staaten und Völker Europas.
III.
Welche Inhalte werden in der neuen Verfassung geregelt? Wie bei jeder
Verfassung stehen drei Themen im Vordergrund: die Grundrechte des Unionsbürgers,
die die Hoheitsgewalt der Union gegenüber den Bürgern begrenzen
sollen; die Institutionen der Union und deren Entscheidungsverfahren
sowie die Zuständigkeiten der EU im Verhältnis zu den Mitgliedsstaaten.
Die unter Vorsitz des ehemaligen Bundesverfassungsgerichtspräsidenten
Roman Herzog im Jahre 2000 erarbeitete Grundrechtscharta mit 54 Artikeln
gewährt über die klassischen Freiheits- und Gleichheitsrechte
hinaus auch Schutz gegenüber neuen Freiheitsgefährdungen,
wie zum Beispiel dem Datenmissbrauch. Außerdem enthält die
Charta wirtschaftliche und soziale Grundrechte. Sie stellt damit den
modernsten existierenden Grundrechtskatalog dar. Er hat nur einen schwerwiegenden
Nachteil: er ist bisher nicht rechtsverbindlich. Die Bemühungen
der großen Mehrheit des Konvents, mit Ausnahme des britischen
Regierungsvertreters, gehen deshalb dahin, die Charta in den Verfassungstext
zu integrieren und damit rechtlich bindend zu machen. Auch Giscard d'Estaing
hat sich für diese Lösung ausgesprochen.
Zu den künftigen Entscheidungsverfahren und Institutionen haben
die Regierungen Frankreichs und Deutschlands einen Vorschlag vorgelegt,
der viele vernünftige Ideen enthält, zum Beispiel den generellen
Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in der auf 25 Mitglieder erweiterten
Union. Ein europäischer Außenminister soll den Hohen Beauftragten
für Außenpolitik, zur Zeit Xavier Solana, ersetzen. Der Kommissionspräsident
soll in Zukunft direkt vom Europäischen Parlament gewählt
werden, nicht wie bisher vom Europäischen Rat mit anschließender
Bestätigung durch das Parlament. Neben dieser deutschen Forderung
hat aber auch das französische Anliegen eines für eine längere
Zeit vom Europäischen Rat bestellten Ratspräsidenten Eingang
in den gemeinsamen Vorschlag gefunden; diese Idee wird auch vom Vereinigten
Königreich und Spanien unterstützt. Diese "Doppelspitze"
wird jedoch von den kleineren EU-Mitgliedstaaten erbittert bekämpft,
weil sie darin den Versuch vermuten, auf Dauer einen ehemaligen Staatschef
eines großen Mitgliedslandes in dieser Rolle zu etablieren. Gewichtiger
ist der Einwand, dass mit der Doppelspitze ein permanenter Kompetenzkonflikt
mit den Kommissionspräsidenten in die Institution der EU eingebaut
wird, zumal die Außenvertretung allein kein ausreichendes Betätigungsfeld
für einen hochrangigen, auf Dauer bestellten Politiker bietet.
Der generelle Übergang zu Mehrheitsabstimmungen und eine damit
Hand in Hand gehende Einführung des vollen Mitentscheidungsrechts
des Europäischen Parlaments trifft dagegen im Konvent auf breite
Zustimmung. Statt der komplizierten Abstimmungsregeln des Vertrages
von Nizza sollten die beiden einfachen Mehrheiten der Staaten und zugleich
der Bevölkerung für Entscheidungen ausreichen. Für sensiblere
Bereiche wie der Außen- und Rechtspolitik ließen sich Entscheidungen
mit Zweidrittelmehrheit vorstellen. Nur im Bereich der Verteidigung
wird es bei Einstimmigkeit bleiben.
Für die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen EU und Mitgliedstaaten
steht derzeit ein deutsches Modell im Vordergrund der Debatte, nämlich
die Aufteilung in drei Kategorien: wenige ausschließliche Kompetenzen
für die Union, wie etwa der Binnenmarkt, konkurrierende Kompetenzbereiche
zwischen EU und Mitgliedstaaten wie zum Beispiel im Umweltschutz und
Verkehr und schließlich unterstützende Kompetenzen, etwa
im Bereich Kultur und Erziehung. Die Aufteilung der Sachgebiete auf
die einzelnen Kategorien ist aber noch weitgehend offen. Wichtig ist,
dass die Struktur der Verfassung genügend Flexibilität aufweist,
um später Kompetenzübertragungen von der europäischen
auf die nationale Ebene und auch umgekehrt zu ermöglichen. Erweitete
Kompetenzen der EU sind zum Beispiel in der Zuwanderungs- und Asylpolitik
wünschenswert.
IV.
Neben diesen drei grundsätzlichen Fragen werden eine Reihe weiterer
Themen im Konvent diskutiert. Dazu gehört die Frage, ob das Wort
"föderal", das im Englischen eine unterschiedliche, auf
Zentralisierung angelegte, Bedeutung hat wie in anderen europäischen
Sprachen, zur Charakterisierung der Verfassung verwendet werden soll;
dazu gehört die Diskussion über einen von den Kirchen geforderten
Bezug auf das "christliche Erbe" Europas; über organisierte
Formen der Koordinierung der Wirtschafts- und Steuerpolitik, damit in
der Wirtschafts- und Währungsunion neben dem Standbein Währungspolitik
eine adäquate Behandlung der Abstimmung der Wirtschaftspolitiken
tritt und etliches mehr. Dabei muss man sich immer vor Augen halten,
dass mit der Verfassung kein "revolutionärer Sprung"
verbunden sein wird. Die EU verfügt schon jetzt in den Verträgen
über Verfassungselemente. Auch an den materiellen Politiken der
EU wird sich nicht viel ändern. Der neue Verfassungsvertrag wird
auch nicht Endpunkt der Integrationsentwicklung sein. Die EU muss auch
in Zukunft neue Herausforderungen bewältigen und neue Formen institutioneller
Zusammenarbeit entwickeln können. Zu diesem Zeitpunkt geht es darum,
der EU das schon lange überfällige rechtsstaatliche Fundament
zu geben, das gleichzeitig die Grundwerte und Ziele der Integration
deutlich macht.
9. Juni 2003
Leserbrief
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