Europäische Union

Überstunden für Giscard d'Estaing

Der Konvent für eine europäische Verfassung soll der EU das schon lange überfällige rechtsstaatliche Fundament geben, das gleichzeitig die Grundwerte und die Ziele der Integration deutlich macht. Wie mühsam der Weg ist, hat sich niemand vorstellen können (Foto u.: Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957)

 

 

 

 

 

 




Von Horst G. Krenzler

I.

Dunkle Wolken brauen sich derzeit über dem Reformkonvent zusammen. Die Arbeit an der europäischen Verfassung, die nach dem Antrag der Regierungschefs bis Ende Juni 2003 abgeschlossen sein soll, gestaltet sich schwieriger als gedacht. Nach allgemeiner Diskussion der wichtigsten Themen des Konvents hat der Konventspräsident Giscard d'Estaing die ersten 33 Artikel der Verfassung vorgelegt. Von den 105 Mitgliedern des Konvents aus Regierungen und Parlamenten der Mitgliedsstaaten, aus Europaparlament und europäischer Kommission sind nicht weniger als 1.178 Abänderungsvorschläge schon zu den ersten 16 Artikeln eingereicht worden, deren Beratung viel Zeit kosten wird. Der Konvent wird Sonderschichten einlegen müssen. Dabei werden die Artikel zu den wichtigsten und sicher auch umstrittensten Themen der institutionellen Architektur Europas erst im April auf den Tisch kommen. Nicht nur hinter vorgehaltener Hand wird deshalb der Termin Ende Juni in Frage gestellt. Die Beitrittskandidaten drängen ohnehin darauf, dass der Konvent seine Arbeiten erst nach ihrem Beitritt (1. Mai 2004) und damit mit ihrer vollen stimmberechtigten Beteiligung abschließt. Nur so glauben sie, ausreichend Einfluss auf die künftige Gestalt Europas ausüben zu können.
Die Arbeiten des Konvents werden aber vor allem durch die Irakkrise überschattet, die zu zwei sich schroff gegenüberstehenden Fronten innerhalb der Europäischen Union geführt hat. Der Bruch ist nach außen mühsam durch den Europäischen Rat vom 17. 2. 2003 gekittet worden. In der alltäglichen außenpolitischen Realität wie im Sicherheitsrat stehen aber nach wie vor das von Frankreich und Deutschland auf der einen, vom Vereinigten Königreich und Spanien auf der anderen Seite angeführte Lager für sehr unterschiedliche Politiken. Der europäischen öffentlichen Meinung wird vorgeführt, dass die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) in dieser entscheidenden Frage nicht existiert, mehr noch, Mitglieder der EU stehen offen gegeneinander, ein in der Außenpolitik der EU einmaliger Vorgang. Lohnt es sich da noch, über eine Verbesserung der europäischen Instrumente, etwa über einen europäischen Außenminister zu sprechen, wie das im Konvent geschieht? Diese Frage ist offen diskutiert worden. Die Antwort: Der Konvent diskutiert und verhandelt nicht über Inhalte der Politik, sondern über Verfahrensweisen und Strukturen. Und eine Verbesserung der Strukturen kann die Voraussetzungen für eine gemeinsame Politik in der Zukunft verbessern, garantieren kann sie eine gemeinsame Politik natürlich nicht. Das Desaster heute ist also eine Herausforderung für die EU-Politik von morgen. Entscheidend ist dabei der politische Wille, die gemeinschaftlichen Instrumente zu nutzen. Vermieden werden müssen Vorausfestlegungen der einen oder anderen Seite.

II.

Die aktuelle außenpolitische Malaise darf nicht davon ablenken, dass der Konvent wichtige Verfassungsfragen beantworten muss. Aber braucht die EU überhaupt eine Verfassung? Die traditionelle deutsche Staatsrechtwissenschaft sieht den Begriff der Verfassung strikt auf den Staat bezogen, für sie ist die EU nicht verfassungsfähig. Die EU ist in der Tat kein souveräner Staat und es gibt auch kein Staatsvolk im traditionellem Sinne, das die verfassungsgebende Gewalt ausüben könnte. Diese traditionelle Auffassung verkennt jedoch nicht nur, dass die EU wie ein Staat Hoheitsrechte ausübt; sie übersieht auch, dass die Wirklichkeit der Globalisierung mit der Notwendigkeit verstärkter internationaler Zusammenarbeit zu ganz neuen Entscheidungsformen supranationalen Handelns geführt hat, die demokratisch legitimiert und institutionell organisiert werden müssen. Und diese Machtausübung muss kontrolliert werden. Das sind typische Verfassungsaufgaben.
Die EU ist die am weitesten entwickelte Institution dieser neuen Art. Die Zeit für eine europäische Verfassung ist also reif. Die Chancen für ihre Einführung sind größer denn je. 63 Prozent der EU-Bevölkerung wollen sie, wie aus einer Umfrage im Auftrag der Kommission im Frühjahr 2002 hervorgeht. Neu ist, dass auch die große Mehrheit der Regierungen sie aktiv anstrebt oder sich mindestens mit ihr abgefunden hat. Nicht nur überzeugte Europäer, sondern auch Euroskeptiker treten für eine Verfassung ein, letztere weil sie nationale Kompetenzen vor weiteren europäischen Kompetenzerweiterungen schützen oder bereits vergemeinschaftete Kompetenzen "renationalisieren" wollen. Die Aussöhnung dieser sich widersprechenden Tendenzen ist ein äußerst schwieriger und komplexer Prozess. Giscard d'Estaing möchte einen Entwurf aus einem Guss vorlegen, den die ganz überwiegende Mehrheit der Konventsmitglieder billigt, nicht eine Reihe von Optionen, wie einige Regierungen fordern. Er möchte vermeiden, dass in der sich an den Konvent anschließenden Regierungskonferenz wieder - wie in der misslungenen Regierungskonferenz von Nizza - die Regierungsvertreter sich auf den allerkleinsten gemeinsamen Nenner einigen.
Diese Regierungskonferenz ist schon beschlossene Sache, obwohl man sich fragen kann, warum überhaupt Regierungsvertreter nochmals über den Entwurf des Konvents verhandeln sollen. Warum kann die europäische Verfassung nicht durch ein europaweites Referendum in Kraft gesetzt werden? Ein solches Referendum der Bürger Europas hätte eine hohe Symbolkraftkraft und gäbe der neuen Verfassung die optimale demokratische Legitimation mit auf den Weg. Die damit verbundene europaweite politische Diskussion und Auseinandersetzung über Sinn und Grundlagen der europäischen Integration würde zum Entstehen einer europäischen Öffentlichkeit und zur Stärkung der europäischen Identität der Bürger wesentlich beitragen. Leider aber hatte sich der Mut der Regierungen mit der Einberufung des neuen Instruments Konvent erschöpft. Sie schreckten vor dem revolutionären Weg der Verfassungsgebung zurück. Eine möglichst kurze Regierungskonferenz soll den Verfassungsentwurf in einen völkerrechtlichen Vertrag umwandeln. Die nationalen Parlamente sollen anschließend den Verfassungsvertrag ratifizieren. Auch dieses zweitbeste Verfahren führt zu einer demokratischen Legitimierung der Verfassung durch die Staaten und Völker Europas.

III.

Welche Inhalte werden in der neuen Verfassung geregelt? Wie bei jeder Verfassung stehen drei Themen im Vordergrund: die Grundrechte des Unionsbürgers, die die Hoheitsgewalt der Union gegenüber den Bürgern begrenzen sollen; die Institutionen der Union und deren Entscheidungsverfahren sowie die Zuständigkeiten der EU im Verhältnis zu den Mitgliedsstaaten.
Die unter Vorsitz des ehemaligen Bundesverfassungsgerichtspräsidenten Roman Herzog im Jahre 2000 erarbeitete Grundrechtscharta mit 54 Artikeln gewährt über die klassischen Freiheits- und Gleichheitsrechte hinaus auch Schutz gegenüber neuen Freiheitsgefährdungen, wie zum Beispiel dem Datenmissbrauch. Außerdem enthält die Charta wirtschaftliche und soziale Grundrechte. Sie stellt damit den modernsten existierenden Grundrechtskatalog dar. Er hat nur einen schwerwiegenden Nachteil: er ist bisher nicht rechtsverbindlich. Die Bemühungen der großen Mehrheit des Konvents, mit Ausnahme des britischen Regierungsvertreters, gehen deshalb dahin, die Charta in den Verfassungstext zu integrieren und damit rechtlich bindend zu machen. Auch Giscard d'Estaing hat sich für diese Lösung ausgesprochen.
Zu den künftigen Entscheidungsverfahren und Institutionen haben die Regierungen Frankreichs und Deutschlands einen Vorschlag vorgelegt, der viele vernünftige Ideen enthält, zum Beispiel den generellen Übergang zu Mehrheitsentscheidungen in der auf 25 Mitglieder erweiterten Union. Ein europäischer Außenminister soll den Hohen Beauftragten für Außenpolitik, zur Zeit Xavier Solana, ersetzen. Der Kommissionspräsident soll in Zukunft direkt vom Europäischen Parlament gewählt werden, nicht wie bisher vom Europäischen Rat mit anschließender Bestätigung durch das Parlament. Neben dieser deutschen Forderung hat aber auch das französische Anliegen eines für eine längere Zeit vom Europäischen Rat bestellten Ratspräsidenten Eingang in den gemeinsamen Vorschlag gefunden; diese Idee wird auch vom Vereinigten Königreich und Spanien unterstützt. Diese "Doppelspitze" wird jedoch von den kleineren EU-Mitgliedstaaten erbittert bekämpft, weil sie darin den Versuch vermuten, auf Dauer einen ehemaligen Staatschef eines großen Mitgliedslandes in dieser Rolle zu etablieren. Gewichtiger ist der Einwand, dass mit der Doppelspitze ein permanenter Kompetenzkonflikt mit den Kommissionspräsidenten in die Institution der EU eingebaut wird, zumal die Außenvertretung allein kein ausreichendes Betätigungsfeld für einen hochrangigen, auf Dauer bestellten Politiker bietet. Der generelle Übergang zu Mehrheitsabstimmungen und eine damit Hand in Hand gehende Einführung des vollen Mitentscheidungsrechts des Europäischen Parlaments trifft dagegen im Konvent auf breite Zustimmung. Statt der komplizierten Abstimmungsregeln des Vertrages von Nizza sollten die beiden einfachen Mehrheiten der Staaten und zugleich der Bevölkerung für Entscheidungen ausreichen. Für sensiblere Bereiche wie der Außen- und Rechtspolitik ließen sich Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit vorstellen. Nur im Bereich der Verteidigung wird es bei Einstimmigkeit bleiben.
Für die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen EU und Mitgliedstaaten steht derzeit ein deutsches Modell im Vordergrund der Debatte, nämlich die Aufteilung in drei Kategorien: wenige ausschließliche Kompetenzen für die Union, wie etwa der Binnenmarkt, konkurrierende Kompetenzbereiche zwischen EU und Mitgliedstaaten wie zum Beispiel im Umweltschutz und Verkehr und schließlich unterstützende Kompetenzen, etwa im Bereich Kultur und Erziehung. Die Aufteilung der Sachgebiete auf die einzelnen Kategorien ist aber noch weitgehend offen. Wichtig ist, dass die Struktur der Verfassung genügend Flexibilität aufweist, um später Kompetenzübertragungen von der europäischen auf die nationale Ebene und auch umgekehrt zu ermöglichen. Erweitete Kompetenzen der EU sind zum Beispiel in der Zuwanderungs- und Asylpolitik wünschenswert.

IV.

Neben diesen drei grundsätzlichen Fragen werden eine Reihe weiterer Themen im Konvent diskutiert. Dazu gehört die Frage, ob das Wort "föderal", das im Englischen eine unterschiedliche, auf Zentralisierung angelegte, Bedeutung hat wie in anderen europäischen Sprachen, zur Charakterisierung der Verfassung verwendet werden soll; dazu gehört die Diskussion über einen von den Kirchen geforderten Bezug auf das "christliche Erbe" Europas; über organisierte Formen der Koordinierung der Wirtschafts- und Steuerpolitik, damit in der Wirtschafts- und Währungsunion neben dem Standbein Währungspolitik eine adäquate Behandlung der Abstimmung der Wirtschaftspolitiken tritt und etliches mehr. Dabei muss man sich immer vor Augen halten, dass mit der Verfassung kein "revolutionärer Sprung" verbunden sein wird. Die EU verfügt schon jetzt in den Verträgen über Verfassungselemente. Auch an den materiellen Politiken der EU wird sich nicht viel ändern. Der neue Verfassungsvertrag wird auch nicht Endpunkt der Integrationsentwicklung sein. Die EU muss auch in Zukunft neue Herausforderungen bewältigen und neue Formen institutioneller Zusammenarbeit entwickeln können. Zu diesem Zeitpunkt geht es darum, der EU das schon lange überfällige rechtsstaatliche Fundament zu geben, das gleichzeitig die Grundwerte und Ziele der Integration deutlich macht.


9. Juni 2003

Leserbrief

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