Interview mit Prof. Martin Jänicke

Globalisierung stärkt eine anspruchsvolle Umweltpolitik
Noch nie waren kleine Länder so einflussreich wie heute

Werden eine anspruchsvolle Umweltpolitik und hohe Umweltstandards durch die Globalisierung ausgebremst? Ganz im Gegenteil, meint Prof. Martin Jänicke (stellv. Vorsitzender des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen und Autor mehrerer Publikationen zur Umweltpolitik).

Neoliberale wie linke Globalisierungsgegner sehen die politischen Steuerungsmöglichkeiten von Nationalstaaten in einer globalisierten Wirtschaft in Politikfeldern wie dem Umweltschutz zunehmend schwinden. Teilen Sie diese Einschätzung?
In dieser Frage gibt es gravierende Fehlurteile, die sich im wesentlichen aus einigen plausibel klingenden Annahmen herleiten. Die Globalisierung der Märkte und Unternehmen schafft sicher auch Probleme für den Nationalstaat. Aber die Umweltpolitik hat von ihr wesentlich profitiert. Für die These der Schwächung der Rolle des Nationalstaats gibt es bislang keine empirischen Belege

Aufgrund welcher empirischer Untersuchungen kommen Sie zu dieser positiven Bewertung?
Es gibt empirische Untersuchungen über eine große Zahl von Ländern, die einen positiven Zusammenhang sehen zwischen anspruchsvoller Umweltpolitik und der Wettbewerbsfähigkeit von Ländern. Dieser Zusammenhang ergibt sich vor allem dadurch, daß die Umweltfrage heute im Qualitätswettbewerb der entwickelten Länder eine wesentliche Rolle spielt, also dort, wo es um Innovationen und nicht um Kostenvorteile geht. Es gibt auch politikwissenschaftliche Untersuchungen über die - erfolgreiche - Rolle von Pionierländern in der Umweltpolitik.

Die teilweise steuerfreien Einkünfte von einem internationalen Konzern wie DaimlerChrysler sind höher als das Bruttosozialprodukt von OECD-Ländern wie Schweden oder Spanien. Zeigt dies nicht die Schwäche der Nationalstaaten gegenüber den Multis?
Es zeigt, daß es in der Tat Problemzonen der Globalisierung gibt. Die Besteuerung vom mobilem Kapitel – das also abwandern kann – ist so ein Bereich. Hier sind ganz sicher internationale Lösungen nötig.

Werden dadurch nicht der nationalen Umweltpolitik die notwendigen finanziellen Ressourcen entzogen?
Es besteht eine Tendenz, auf andere Steuern auszuweichen, so auf Verbrauchssteuern. Steuern auf von Energie oder Rohstoffen liegen da fast im Trend.

Die Konzerne und Kapitalmärkte sind weltweit vernetzt. Hinken hier Nationalstaaten in der Umweltpolitik nicht schon alleine organisatorisch und im Informationsaustausch hinterher?
Hier hat sich in den letzten zehn Jahren viel verändert. Umweltministerien gibt es heute in über 140 Ländern der Welt. Die Einrichtung von Umweltbehörden in Entwicklungsländern hat vor allem im Zusammenhang mit der Rio-Konferenz im Jahre 1992 eingesetzt. Und die Vernetzung der Umweltpolitik zwischen einzelnen Ländern hat ebenso Fortschritte gemacht wie das Netz von internationalen Einrichtungen und Organisationen, die Umweltbelange verfolgen.

So sehen Sie also keine Tendenz zur weltweiten Abschwächung von Umweltstandards durch die Globalisierung?
Ich sehe – von Einzelbeispielen abgesehen – keinen solchen generellen Trend. Natürlich ist die Umweltpolitik ständig unter dem Druck der Ökonomie, aber das hat wenig mit der Globalisierung zu tun. Fortschritte wie Rückschritte in der Umweltfrage werden vorwiegend in Nationalstaaten erzeugt. Die USA, Japan, aber auch Dänemark waren im Laufe der Zeit sogar beides, Vorreiter wie Bremser.

Hat die Globalisierung die Rolle der nationalen Vorreiter in der Umweltpolitik sogar ingesamt gestärkt?
Ich denke schon. Noch nie waren kleine Staaten in der Welt so einflußreich wie es derzeit etwa die Niederlande oder Schweden im Umweltschutz sind. Die Globalisierung hat eben auch in der Politik stattgefunden. Und hier hat sie eine Arena geschaffen, wo Vorreiter, „best practice" und „benchmarking" eine große Rolle spielen. Neben dem ökonomischen gibt es eben auch den politischen Wettbewerb in der Welt.

Die Welthandelsliberalisierung, wie sie beispielsweise die WTO vorantreibt, steht also einer fortschrittlichen nationalen Umweltpolitik nicht im Wege?
Hier liegt vermutlich das wichtigste Konfliktfeld. Die Ideologie, die alle Vernunft allein bei wirtschaftlichen Akteuren sieht, ist in der WTO stark verankert. Aber die Gegenseite sollte auch hier gesehen werden: Die EU-Subventionen für die umweltschädliche Massenproduktion in der Landwirtschaft kommen wegen der WTO unter Druck und werden künftig im Rahmen der sog. „Modulation" teilweise für umweltfreundlichere Lösungen umgewidmet werden. Es gibt zudem Bestrebungen, den internationalen Umweltvereinbarungen stärkeres Gewicht zu verleihen.

Aber sind denn Nationalstaaten, welche auf strenge Umweltstandards setzen, gegenüber Staaten mit laschen Auflagen wirtschaftlich überhaupt konkurrenzfähig?
Interessanterweise hat sich Öko-Dumping als nationale Strategie bisher nicht ausgezahlt. Das liegt vor allem daran, daß die Kosten des Umweltschutzes - anders als etwa Lohnkosten - alles in allem einen geringen Anteil an den Produktionskosten haben und sich die Standards in der Welt nicht mehr so stark unterscheiden, daß dies wesentliche Kostenvorteile einbringt.

Sie sprechen davon, dass die ökologische Modernisierung der Weltwirtschaft nationale Führungsmärkte (lead markets) benötigt. Was heißt das?
Die neuen, ökologisch zukunftsgerechten Technologien entstehen in Ländern mit einem entwickelten Innovationssystem. Und sie können nur in Ländern starten, die ökologisch anspruchsvolle und leistungsfähige Märkte haben. Märkte, auf denen die Kosten der Entwicklung und schrittweisen Verbesserung der neuen Technologie aufgebracht werden. Deutschland hat gezielt einen Markt für Strom aus erneuerbaren Energien geschaffen. Das war eine Voraussetzung dafür, daß diese Technologien schrittweise billiger und besser wurden. Erst so wurden sie auf dem Weltmarkt erfolgreich.

Welche Rolle spielen hierbei neue Koalitionen zwischen der staatlichen Umweltpolitik sowie innovativen Firmen?
Die moderne Umweltpolitik setzt ja verstärkt auf technische Neuerungen und ihre Ausbreitung. Innovationsorientierte Umweltpolitik setzt eine enge Kooperation von Staat und Unternehmen voraus. Dabei gibt es ein bezeichnendes Wechselverhältnis: Politiker brauchen die Innovateure für neue Lösungen und die Innovateure brauchen die Politik, die ihnen die Nachfrage verschafft. Deutschland ist heute ein Lead-Markt für erneuerbare Energien, aber auch für sparsame Autos. In beiden Fällen hat die betreffende Industrie - Anlagenbauer wie Autokonzerne - auf entsprechende Fördemaßnahmen hingewirkt, die dann auch gegriffen haben. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz wurde von einer breiten strategischen Allianz von Anlagenbauern, Gewerkschaftern, Bauern und Umweltschützern im Bundestag durchgesetzt.

Das heißt nationale Vorreiter in der Umweltpolitik und Umwelttechnik sind die Gewinner im internationalen Wettbewerb. Umweltschutz und ein starker Umweltminister als „harter" Standortfaktor bei der Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit und der Schaffung von Arbeitsplätzen?
Entscheidend ist das Wie. Eine nationale Pionierrolle kann nur mit der Wirtschaft gemeinsam eingenommen werden. Sie setzt klare Zielvorgaben ebenso voraus wie eine intelligente, flexible und dialogische Politik. Anspruchsvolle Standards allein sind keine Erfolgsgarantie. Man kann auch Fehler machen. Schließlich sind Innovationen für Unternehmen ein höchst risikoreiches Unterfangen. So Abschreibungsfristen, Marktbedingungen, Kosten, welche die Politik berücksichtigen muss. Mit dieser Einschränkung kann die Frage bejaht werden. Der positive Zusammenhang zwischen anspruchsvoller Umweltpolitik und der Wettbewerbsfähigkeit eines Industrielandes besteht nicht zufällig. Angesichts von Marktversagen bedarf es im Regelfall der politischen Anreize für Umweltinnovationen und ihre weitgehende Ausbreitung. Im übrigen gilt: Ein entwickeltes Industrieland, das die effiziente Nutzung der Umweltressourcen nicht zu einem zentralen Thema seiner Innovationsförderung macht, verschläft Zukunftsentwicklungen und mindert damit die Wettbewerbsfähigkeit des Landes.

Und was kennzeichnet die umweltpolitischen Bremserländer?
Wir haben in einer internationalen Expertenbefragung herausgefunden, daß es vor allem nationalstaatlich geprägte Industrien wie der Energie-, Verkehrs-, Agrar- und Bausektor sind, die Probleme schaffen. Man denke etwa an die derzeitige Rolle nationaler Energiekonzerne in den USA oder Australien.

Brauchen wir denn nicht eine Stärkung der internationalen Umweltpolitik, beispielsweise mit mehr Kompetenzen für die UNEP, um die umweltpolitischen Bremser auf Trab zu bringen?
Wir brauchen vor allem zweierlei: eine Erweiterung der Handlungsspielräume nationaler Vorreiter und eine Verbesserung der Ausbreitungsbedingungen für deren umweltpolitische Neuerungen. Diese Diffusionsleistung erbringen die internationalen Organisationen, die die fortschrittliche Politik eines Landes zum Maßstab machen. Natürlich wäre auch eine Stärkung der UNEP und ihrer Eingriffsfunktionen in der globalen Umweltpolitik wünschenswert.

Wie können denn die Handlungsspielräume der Vorreiter und der internationalen Umweltorganisationen konkret gestärkt werden?
In der EU hat es bisher ein vergleichsweise gutes Verhältnis gegeben von nationalem Spielraum für nationale Innovationen und ihrer raschen Ausbreitung durch Harmonisierungsmaßnahmen in Brüssel. Das kann man einschränken, wie dies derzeit mit dem Beihilferahmen für Umweltbeihilfen geschieht. Man kann aber auch den Vorreitern in der neuen EU-Verfassung weiteren Spielraum einräumen, auch hinsichtlich des Zusammengehens mit anderen Vorreiterländern. Die UNEP muß institutionell wie materiell gestärkt werden. Auf ihr Bündnis mit den Vorreiterländern, aber auch auf deren internationales Engagement kommt es an. Für die Entfesselung von umweltpolitisch-technologischem Wettbewerb („benchmarking") sind aber auch Organisationen wie die Weltbank oder die OECD wichtig.

Welche Rolle spielen freiwillige internationale Vereinbarungen wie der Global Compact der UN, wo sich Konzerne wie DaimlerChrysler oder Unilever selbst zur Einhaltung von sozialen und ökologischen Mindeststandards verpflichten?
Freiwillige Vereinbarungen sind vor allem als Mechanismen des Lernens wichtig. Die Durchsetzung global einheitlicher Mindeststandards durch die multinationalen Unternehmen selbst ist zweifellos ein wichtiges Aufgabenfeld des globalen Umweltschutzes.

Was halten Sie von Forderungen, beispielsweise des WBGU (des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen), nach der Erhebung von Umweltentgelten für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter wie den Meeren, um dadurch beispielsweise die Überfischung der Küstengewässer ärmerer Länder durch die industrialisierten Fangflotten der Japaner und Europäer zu reduzieren?
Eine Besteuerung der Ressourcen, von der Energie bis zum Kies, ist langfristig die Alternative zu einem Steuersystem, das viel zu stark die Löhne und Einkommen belastet. Die Überfischung der Meere hat vielfach kritische Grenzen erreicht. Auch die Art des Fischfangs mit erheblichen ökologischen Nebeneffekten bedarf dringend einer Korrektur. Das wird mit monetären Instrumenten allein nicht gelingen. Dies ist ein Gebiet, wo internationale Absprachen wichtiger sind als nationalstaatliche Vor-Leistungen.

In den 80er Jahren analysierten Sie das „Staatsversagen" und die immanente Ressourcenübernutzung durch Wirtschaftswachstum und Konsumsteigerung. Sind Sie nun eher zum Optimisten geworden, was die Umsetzung einer weltweiten, nachhaltigen Wirtschaftsweise angeht?
Die Umweltfrage mit ihren vielen ungelösten, persistenten Problemen ist nicht dazu geeignet, Optimismus zu erzeugen. Und die Ohnmacht des Staates gegenüber wirtschaftlicher Macht ist eine Alltagserfahrung, die niemand ignorieren kann. Die Frage ist nur, ob unser Problem vorrangig die Globalisierung ist. Wir sollten vielmehr die Chancen nutzen, die sie zumindest dort bietet, wo die Umweltfrage sich mit dem technologischen Innovationswettbewerb verbinden läßt.

Bietet dies auch den weniger industrialisierten Ländern eine Perspektive?
Das ist kein einfaches Thema. Zunächst einmal gilt: Wenn die weniger industrialisierten Länder nun einmal die hochentwickelten OECD-Länder nachahmen, sollten sich dort Modelle durchsetzen, die auch international verallgemeinert werden können. Im übrigen haben die meisten Entwicklungsländer grundsätzlich die Chance, den energie- und umweltintensiven Pfad wirtschaftlicher Entwicklung der alten Industrieländer abzuschneiden und stärker auf dienstleistungs- und wissensintensive Produktionen auf der Basis erneuerbarer Ressourcen zu setzen. Dafür bedarf es allerdings unter anderem einer entsprechenden Wissensbasis - wie auch starker Umweltorganisationen - in diesen Ländern. Leicht wird es nicht sein, ein Gegenmodell zum herkömmlichen Industrialismus zu etablieren.

Die Fragen stellte Hans-Christoph Neidlein.

Prof. Dr. Martin Jänicke, geboren 1937, verheiratet, zwei Kinder, Studium der Soziologie, Politikwissenschaft, Volkswirtschaft und Geschichte an der FU Berlin. Seit 1971 Professor für Vergleichende Analyse am Fachbereich Politische Wissenschaft der FU Berlin. 1974 – 1976 Planungsberater des Bundeskanzleramtes, 1981 – 1983 Mitglied des Abgeordnetenhauses von Berlin. Seit 1986 Leiter der Forschungsstelle für Umweltpolitik an der FU Berlin. Mehrere Lehr- und Forschungsaufenthalte im Ausland. Stellv. Vorsitzender des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen. (Zahlreiche Publikationen zur Umweltpolitik, so Staatsversagen (1986), Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik (1999), Umweltplanung im internationalen Vergleich. Strategien der Nachhaltigkeit (2000),). Kontakt: Freie Universität Berlin, Ihnestr.22, 14195 Berlin, T.030-83855098, Fax: 030-83856685, mail: hauptman@zedat.fu-berlin.de, www.fu-berlin.de/ffu

12. Januar 2003

Leserbrief

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