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Interview mit Prof. Martin Jänicke
Globalisierung stärkt eine anspruchsvolle Umweltpolitik
Noch nie waren kleine Länder so einflussreich wie heute
Werden eine anspruchsvolle Umweltpolitik und hohe Umweltstandards
durch die Globalisierung ausgebremst? Ganz im Gegenteil, meint Prof.
Martin Jänicke (stellv. Vorsitzender des Rates von Sachverständigen
für Umweltfragen und Autor mehrerer Publikationen zur Umweltpolitik).
Neoliberale wie linke Globalisierungsgegner sehen die politischen
Steuerungsmöglichkeiten von Nationalstaaten in einer globalisierten
Wirtschaft in Politikfeldern wie dem Umweltschutz zunehmend schwinden.
Teilen Sie diese Einschätzung?
 In dieser
Frage gibt es gravierende Fehlurteile, die sich im wesentlichen aus
einigen plausibel klingenden Annahmen herleiten. Die Globalisierung
der Märkte und Unternehmen schafft sicher auch Probleme für
den Nationalstaat. Aber die Umweltpolitik hat von ihr wesentlich profitiert.
Für die These der Schwächung der Rolle des Nationalstaats
gibt es bislang keine empirischen Belege
Aufgrund welcher empirischer Untersuchungen kommen Sie zu dieser
positiven Bewertung?
Es gibt empirische Untersuchungen über eine große Zahl
von Ländern, die einen positiven Zusammenhang sehen zwischen anspruchsvoller
Umweltpolitik und der Wettbewerbsfähigkeit von Ländern. Dieser
Zusammenhang ergibt sich vor allem dadurch, daß die Umweltfrage
heute im Qualitätswettbewerb der entwickelten Länder eine
wesentliche Rolle spielt, also dort, wo es um Innovationen und nicht
um Kostenvorteile geht. Es gibt auch politikwissenschaftliche Untersuchungen
über die - erfolgreiche - Rolle von Pionierländern in der
Umweltpolitik.
Die teilweise steuerfreien Einkünfte von einem internationalen
Konzern wie DaimlerChrysler sind höher als das Bruttosozialprodukt
von OECD-Ländern wie Schweden oder Spanien. Zeigt dies nicht die
Schwäche der Nationalstaaten gegenüber den Multis?
Es zeigt, daß es in der Tat Problemzonen der Globalisierung
gibt. Die Besteuerung vom mobilem Kapitel – das also abwandern
kann – ist so ein Bereich. Hier sind ganz sicher internationale
Lösungen nötig.
Werden dadurch nicht der nationalen Umweltpolitik die notwendigen
finanziellen Ressourcen entzogen?
Es besteht eine Tendenz, auf andere Steuern auszuweichen, so auf
Verbrauchssteuern. Steuern auf von Energie oder Rohstoffen liegen da
fast im Trend.
Die Konzerne und Kapitalmärkte sind weltweit vernetzt. Hinken
hier Nationalstaaten in der Umweltpolitik nicht schon alleine organisatorisch
und im Informationsaustausch hinterher?
Hier hat sich in den letzten zehn Jahren viel verändert. Umweltministerien
gibt es heute in über 140 Ländern der Welt. Die Einrichtung
von Umweltbehörden in Entwicklungsländern hat vor allem im
Zusammenhang mit der Rio-Konferenz im Jahre 1992 eingesetzt. Und die
Vernetzung der Umweltpolitik zwischen einzelnen Ländern hat ebenso
Fortschritte gemacht wie das Netz von internationalen Einrichtungen
und Organisationen, die Umweltbelange verfolgen.
So sehen Sie also keine Tendenz zur weltweiten Abschwächung
von Umweltstandards durch die Globalisierung?
Ich sehe – von Einzelbeispielen abgesehen – keinen solchen
generellen Trend. Natürlich ist die Umweltpolitik ständig
unter dem Druck der Ökonomie, aber das hat wenig mit der Globalisierung
zu tun. Fortschritte wie Rückschritte in der Umweltfrage werden
vorwiegend in Nationalstaaten erzeugt. Die USA, Japan, aber auch Dänemark
waren im Laufe der Zeit sogar beides, Vorreiter wie Bremser.
Hat die Globalisierung die Rolle der nationalen Vorreiter in der
Umweltpolitik sogar ingesamt gestärkt?
Ich denke schon. Noch nie waren kleine Staaten in der Welt so einflußreich
wie es derzeit etwa die Niederlande oder Schweden im Umweltschutz sind.
Die Globalisierung hat eben auch in der Politik stattgefunden. Und hier
hat sie eine Arena geschaffen, wo Vorreiter, „best practice"
und „benchmarking" eine große Rolle spielen. Neben dem
ökonomischen gibt es eben auch den politischen Wettbewerb in der
Welt.
Die Welthandelsliberalisierung, wie sie beispielsweise die WTO vorantreibt,
steht also einer fortschrittlichen nationalen Umweltpolitik nicht im
Wege?
Hier liegt vermutlich das wichtigste Konfliktfeld. Die Ideologie,
die alle Vernunft allein bei wirtschaftlichen Akteuren sieht, ist in
der WTO stark verankert. Aber die Gegenseite sollte auch hier gesehen
werden: Die EU-Subventionen für die umweltschädliche Massenproduktion
in der Landwirtschaft kommen wegen der WTO unter Druck und werden künftig
im Rahmen der sog. „Modulation" teilweise für umweltfreundlichere
Lösungen umgewidmet werden. Es gibt zudem Bestrebungen, den internationalen
Umweltvereinbarungen stärkeres Gewicht zu verleihen.
Aber sind denn Nationalstaaten, welche auf strenge Umweltstandards
setzen, gegenüber Staaten mit laschen Auflagen wirtschaftlich überhaupt
konkurrenzfähig?
Interessanterweise hat sich Öko-Dumping als nationale Strategie
bisher nicht ausgezahlt. Das liegt vor allem daran, daß die Kosten
des Umweltschutzes - anders als etwa Lohnkosten - alles in allem einen
geringen Anteil an den Produktionskosten haben und sich die Standards
in der Welt nicht mehr so stark unterscheiden, daß dies wesentliche
Kostenvorteile einbringt.
Sie sprechen davon, dass die ökologische Modernisierung der
Weltwirtschaft nationale Führungsmärkte (lead markets) benötigt.
Was heißt das?
Die neuen, ökologisch zukunftsgerechten Technologien entstehen
in Ländern mit einem entwickelten Innovationssystem. Und sie können
nur in Ländern starten, die ökologisch anspruchsvolle und
leistungsfähige Märkte haben. Märkte, auf denen die Kosten
der Entwicklung und schrittweisen Verbesserung der neuen Technologie
aufgebracht werden. Deutschland hat gezielt einen Markt für Strom
aus erneuerbaren Energien geschaffen. Das war eine Voraussetzung dafür,
daß diese Technologien schrittweise billiger und besser wurden.
Erst so wurden sie auf dem Weltmarkt erfolgreich.
Welche Rolle spielen hierbei neue Koalitionen zwischen der staatlichen
Umweltpolitik sowie innovativen Firmen?
Die moderne Umweltpolitik setzt ja verstärkt auf technische
Neuerungen und ihre Ausbreitung. Innovationsorientierte Umweltpolitik
setzt eine enge Kooperation von Staat und Unternehmen voraus. Dabei
gibt es ein bezeichnendes Wechselverhältnis: Politiker brauchen
die Innovateure für neue Lösungen und die Innovateure brauchen
die Politik, die ihnen die Nachfrage verschafft. Deutschland ist heute
ein Lead-Markt für erneuerbare Energien, aber auch für sparsame
Autos. In beiden Fällen hat die betreffende Industrie - Anlagenbauer
wie Autokonzerne - auf entsprechende Fördemaßnahmen hingewirkt,
die dann auch gegriffen haben. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz wurde
von einer breiten strategischen Allianz von Anlagenbauern, Gewerkschaftern,
Bauern und Umweltschützern im Bundestag durchgesetzt.
Das heißt nationale Vorreiter in der Umweltpolitik und Umwelttechnik
sind die Gewinner im internationalen Wettbewerb. Umweltschutz und ein
starker Umweltminister als „harter" Standortfaktor bei der
Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit und der Schaffung von Arbeitsplätzen?
Entscheidend ist das Wie. Eine nationale Pionierrolle kann nur mit
der Wirtschaft gemeinsam eingenommen werden. Sie setzt klare Zielvorgaben
ebenso voraus wie eine intelligente, flexible und dialogische Politik.
Anspruchsvolle Standards allein sind keine Erfolgsgarantie. Man kann
auch Fehler machen. Schließlich sind Innovationen für Unternehmen
ein höchst risikoreiches Unterfangen. So Abschreibungsfristen,
Marktbedingungen, Kosten, welche die Politik berücksichtigen muss.
Mit dieser Einschränkung kann die Frage bejaht werden. Der positive
Zusammenhang zwischen anspruchsvoller Umweltpolitik und der Wettbewerbsfähigkeit
eines Industrielandes besteht nicht zufällig. Angesichts von Marktversagen
bedarf es im Regelfall der politischen Anreize für Umweltinnovationen
und ihre weitgehende Ausbreitung. Im übrigen gilt: Ein entwickeltes
Industrieland, das die effiziente Nutzung der Umweltressourcen nicht
zu einem zentralen Thema seiner Innovationsförderung macht, verschläft
Zukunftsentwicklungen und mindert damit die Wettbewerbsfähigkeit
des Landes.
Und was kennzeichnet die umweltpolitischen Bremserländer?
Wir haben in einer internationalen Expertenbefragung herausgefunden,
daß es vor allem nationalstaatlich geprägte Industrien wie
der Energie-, Verkehrs-, Agrar- und Bausektor sind, die Probleme schaffen.
Man denke etwa an die derzeitige Rolle nationaler Energiekonzerne in
den USA oder Australien.
Brauchen wir denn nicht eine Stärkung der internationalen Umweltpolitik,
beispielsweise mit mehr Kompetenzen für die UNEP, um die umweltpolitischen
Bremser auf Trab zu bringen?
Wir brauchen vor allem zweierlei: eine Erweiterung der Handlungsspielräume
nationaler Vorreiter und eine Verbesserung der Ausbreitungsbedingungen
für deren umweltpolitische Neuerungen. Diese Diffusionsleistung
erbringen die internationalen Organisationen, die die fortschrittliche
Politik eines Landes zum Maßstab machen. Natürlich wäre
auch eine Stärkung der UNEP und ihrer Eingriffsfunktionen in der
globalen Umweltpolitik wünschenswert.
Wie können denn die Handlungsspielräume der Vorreiter
und der internationalen Umweltorganisationen konkret gestärkt werden?
In der EU hat es bisher ein vergleichsweise gutes Verhältnis
gegeben von nationalem Spielraum für nationale Innovationen und
ihrer raschen Ausbreitung durch Harmonisierungsmaßnahmen in Brüssel.
Das kann man einschränken, wie dies derzeit mit dem Beihilferahmen
für Umweltbeihilfen geschieht. Man kann aber auch den Vorreitern
in der neuen EU-Verfassung weiteren Spielraum einräumen, auch hinsichtlich
des Zusammengehens mit anderen Vorreiterländern. Die UNEP muß
institutionell wie materiell gestärkt werden. Auf ihr Bündnis
mit den Vorreiterländern, aber auch auf deren internationales Engagement
kommt es an. Für die Entfesselung von umweltpolitisch-technologischem
Wettbewerb („benchmarking") sind aber auch Organisationen
wie die Weltbank oder die OECD wichtig.
Welche Rolle spielen freiwillige internationale Vereinbarungen wie
der Global Compact der UN, wo sich Konzerne wie DaimlerChrysler oder
Unilever selbst zur Einhaltung von sozialen und ökologischen Mindeststandards
verpflichten?
Freiwillige Vereinbarungen sind vor allem als Mechanismen des Lernens
wichtig. Die Durchsetzung global einheitlicher Mindeststandards durch
die multinationalen Unternehmen selbst ist zweifellos ein wichtiges
Aufgabenfeld des globalen Umweltschutzes.
Was halten Sie von Forderungen, beispielsweise des WBGU (des Wissenschaftlichen
Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen), nach
der Erhebung von Umweltentgelten für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter
wie den Meeren, um dadurch beispielsweise die Überfischung der
Küstengewässer ärmerer Länder durch die industrialisierten
Fangflotten der Japaner und Europäer zu reduzieren?
Eine Besteuerung der Ressourcen, von der Energie bis zum Kies, ist
langfristig die Alternative zu einem Steuersystem, das viel zu stark
die Löhne und Einkommen belastet. Die Überfischung der Meere
hat vielfach kritische Grenzen erreicht. Auch die Art des Fischfangs
mit erheblichen ökologischen Nebeneffekten bedarf dringend einer
Korrektur. Das wird mit monetären Instrumenten allein nicht gelingen.
Dies ist ein Gebiet, wo internationale Absprachen wichtiger sind als
nationalstaatliche Vor-Leistungen.
In den 80er Jahren analysierten Sie das „Staatsversagen"
und die immanente Ressourcenübernutzung durch Wirtschaftswachstum
und Konsumsteigerung. Sind Sie nun eher zum Optimisten geworden, was
die Umsetzung einer weltweiten, nachhaltigen Wirtschaftsweise angeht?
Die Umweltfrage mit ihren vielen ungelösten, persistenten Problemen
ist nicht dazu geeignet, Optimismus zu erzeugen. Und die Ohnmacht des
Staates gegenüber wirtschaftlicher Macht ist eine Alltagserfahrung,
die niemand ignorieren kann. Die Frage ist nur, ob unser Problem vorrangig
die Globalisierung ist. Wir sollten vielmehr die Chancen nutzen, die
sie zumindest dort bietet, wo die Umweltfrage sich mit dem technologischen
Innovationswettbewerb verbinden läßt.
Bietet dies auch den weniger industrialisierten Ländern eine
Perspektive?
Das ist kein einfaches Thema. Zunächst einmal gilt: Wenn die
weniger industrialisierten Länder nun einmal die hochentwickelten
OECD-Länder nachahmen, sollten sich dort Modelle durchsetzen, die
auch international verallgemeinert werden können. Im übrigen
haben die meisten Entwicklungsländer grundsätzlich die Chance,
den energie- und umweltintensiven Pfad wirtschaftlicher Entwicklung
der alten Industrieländer abzuschneiden und stärker auf dienstleistungs-
und wissensintensive Produktionen auf der Basis erneuerbarer Ressourcen
zu setzen. Dafür bedarf es allerdings unter anderem einer entsprechenden
Wissensbasis - wie auch starker Umweltorganisationen - in diesen Ländern.
Leicht wird es nicht sein, ein Gegenmodell zum herkömmlichen Industrialismus
zu etablieren.
Die Fragen stellte Hans-Christoph Neidlein.
Prof. Dr. Martin Jänicke, geboren 1937,
verheiratet, zwei Kinder, Studium der Soziologie, Politikwissenschaft,
Volkswirtschaft und Geschichte an der FU Berlin. Seit 1971 Professor
für Vergleichende Analyse am Fachbereich Politische Wissenschaft
der FU Berlin. 1974 – 1976 Planungsberater des Bundeskanzleramtes,
1981 – 1983 Mitglied des Abgeordnetenhauses von Berlin. Seit 1986
Leiter der Forschungsstelle für Umweltpolitik an der FU Berlin.
Mehrere Lehr- und Forschungsaufenthalte im Ausland. Stellv. Vorsitzender
des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen. (Zahlreiche
Publikationen zur Umweltpolitik, so Staatsversagen (1986), Lern- und
Arbeitsbuch Umweltpolitik (1999), Umweltplanung im internationalen Vergleich.
Strategien der Nachhaltigkeit (2000),). Kontakt: Freie Universität
Berlin, Ihnestr.22, 14195 Berlin, T.030-83855098, Fax: 030-83856685,
mail: hauptman@zedat.fu-berlin.de, www.fu-berlin.de/ffu
12. Januar 2003
Leserbrief
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