Die Gazette Nr.8, November 1998:

SOMMAIRE

Document également disponible en téléchargement

DIAGNOSTIC

1. La contestation présente des caractéristiques nouvelles
2. L'opposition porte sur l'architecture même de l'accord
3. L'organisation de la négociation par l'OCDE a été inadaptée
4. Le résultat des consultations fait apparaître une certaine diversité d'opinions, mais le soutien à l'AMI dans sa forme actuelle est limité et, quand il existe, conditionnel.

PROPOSITIONS

1. Laisser reprendre la négociation sur les bases actuelles
2. Amender le texte actuel sans changer son architecture
3. Renoncer à tout accord international sur l'investissement

1. L'architecture d'un nouvel accord
2. La question de l'enceinte de négociation: OCDE ou OMC?

REMARQUES SUR LA PROCÉDURE ET LES MÉTHODES DE TRAVAIL

La mission qui nous a été confiée concerne toutes les négociations économiques multilatérales auxquelles la France est partie prenante.

Dans le cadre de cette mission, le Gouvernement a souhaité disposer en priorité d'un rapport intérimaire spécifiquement consacré à l'Accord Multilatéral sur l'Investissement (AMI). Cet accord vise à libéraliser les investissements (tous les investissements) et à mieux protéger les investisseurs. Les négociations ont commencé en avril 1995, à l'OCDE. Elles ont été suspendues en avril 1998 en raison des vives opposition suscitées par le projet dans sa forme actuelle.

Le rapport intérimaire présente le résultat des consultations auxquelles nous avons procédé (1). Il formule également des propositions sur l'avenir de la négociation et sur son organisation.

LE DIAGNOSTIC

Quatre points doivent être plus particulièrement soulignés.

1)- La contestation présente des caractéristiques nouvelles :

• elle est apparue simultanément dans plusieurs pays. Le Gouvernement français n'est pas seul confronté à une remise en cause de l'AMI. La même opposition se manifeste, avec autant de force, aux États-Unis, au Canada et dans certains pays de l'Union Européenne. Des objections s'expriment aussi au Parlement Européen et dans les milieux communautaires, y compris au sein même de la Commission.
• elle va au-delà des revendications sectorielles ou techniques. Comme dans toute négociation, des préoccupations se manifestent sur l'équilibre des concessions ou le traitement réservé à certaines activités. En France, le secteur culturel et audiovisuel est naturellement à la pointe de la contestation. Mais la résonance du discours hostile à l'AMI témoigne d'une inquiétude plus large et plus fondamentale.
• elle met en jeu des acteurs nouveaux. Au delà des représentants traditionnels des professions, des syndicats, et des branches économiques, il faut noter l'activisme déployé par les organisations non gouvernementales. Dans les pays anglo-saxons, les ONG, dotées de moyens importants (Greenpeace, WWF, Les Amis de la Terre, ...), sont à l'origine de la remise en cause de l'AMI. Ces organisations ont mis au point et diffusé dans tous les pays un argumentaire anti-AMI qui s'exprime désormais, en termes similaires, dans les divers pays de l'OCDE.
• la méthode de la négociation est contestée autant que son contenu et son résultat. Plus ou moins légitimement, le secret qui aurait présidé aux négociations et les motivations profondes des participants sont mises en cause.

D'une part, les organisations représentatives de la société civile ont pris conscience des enjeux des négociations économiques internationales. Elles sont déterminées à y imprimer leur marque.

En outre, le développement de l'Internet bouleverse l'environnement des négociations. Il autorise la diffusion instantanée des textes en cours de discussion, dont la confidentialité devient de plus en plus théorique. Il permet, par delà les frontières nationales, le partage des connaissances et des expertises. Sur un sujet pourtant très technique, les représentants de la société civile nous sont apparus parfaitement informés, et leurs critiques bien argumentées sur le plan juridique.

2)- L'opposition porte sur l'architecture même de l'accord

L'accord est devenu un symbole. Il cristallise les revendications et frustrations de la société civile vis à vis de la mondialisation. Ceci pour une raison centrale : l'accord est perçu comme une menace grave pour la souveraineté des États. Il est important de comprendre pourquoi.

Tout accord international limite, par définition, la souveraineté des États signataires. Il édicte à leur égard des obligations qui entravent leur liberté d'agir. Mais, en matière économique, ces obligations ont toujours été, jusqu'ici, formulées en termes relatifs : les États s'engagent à ne pas discriminer, sur leur territoire, entre les produits, les investissements, voire les personnes, selon qu'ils sont nationaux ou étrangers. Sous cette réserve, les États conservent toute liberté de définir et mettre en oeuvre leurs politiques économiques et sociales. Ce principe a guidé toute la marche vers la libéralisation des échanges économiques et commerciaux depuis cinquante ans.

L'AMI va plus loin. Pour la première fois, dans un accord multilatéral à vocation universelle (2), il met, à la charge des États, des obligations absolues :

• il définit les principes qui doivent présider au traitement des investisseurs étrangers (et eux seuls).
• il introduit ainsi un élément de normalisation des politiques nationales.
• il met en place un système de règlement des différends qui permet à ces investisseurs de contester et d'attaquer directement les États devant une instance internationale. Il ouvre donc la voie à la création jurisprudentielle d'un nouveau droit international au seul bénéfice des entreprises étrangères.

Pour tous les opposants à l'accord, cette objection est fondamentale. Il faut la traiter et y répondre car toutes les autres en découlent.

3)- L'organisation de la négociation par l'OCDE a été inadaptée

L'OCDE n'a pas été créée pour servir d'enceinte à la négociation de grands accords économiques internationaux. Son expérience, en ce domaine, est limitée aux accords - très techniques - sur les crédits à l'exportation et la construction navale, à différents codes sans force obligatoire, enfin, plus récemment, à la convention internationale contre la corruption. Ses procédures sont construites pour favoriser la concertation et l'échange de vue informel, pas pour formaliser des engagements contraignants ou opérer les choix stratégiques qui marquent l'évolution d'une négociation.

Dans le cas de l'AMI, cette méthode n'a pas permis aux gouvernements d'exercer leur responsabilité politique sur des sujets pourtant essentiels. La totalité des travaux s'est déroulée au sein du groupe de négociation, lui-même démembré en plusieurs sous-groupes techniques. Les communiqués soumis à l'approbation des Ministres se limitent, s'agissant de l'AMI, à la répétition annuelle des mêmes généralités. A aucun moment, les questions évoquées plus haut n'ont été portées par le Secrétariat à l'attention des Ministres, encore moins fait l'objet de débats.

Pourtant, outre les points déjà signalés, l'accord incorpore également des novations fondamentales dans la méthode de libéralisation mise en œuvre. Ainsi, l'AMI ne fonctionne pas, comme les accords conclus dans le cadre du GATT ou de l'OMC, sur le principe des listes positives ou " offres " mais sur le principe des réserves (méthode dite " Top-Down ") : l'ensemble des secteurs économiques sont libéralisés sauf les exceptions figurant dans la liste déposée par chaque État. En outre, l'AMI comporte une disposition dénommée " effet de cliquet ", qui permet de consolider automatiquement toute mesure de libéralisation, c'est-à-dire de la rendre irréversible. Sur ces deux points, aucun choix politique clair n'a été soumis au jugement des Ministres : l'effet de cliquet n'est jamais mentionné dans les communiqués ministériels, non plus que le règlement des différends investisseur-Etat. Quant à l'approche " top-down ", elle n'est évoquée que dans un rapport technique annexé à la déclaration ministérielle de 1995.

C'est une grande erreur d'avoir traité la négociation AMI comme une opération purement technique. Beaucoup des difficultés rencontrées par la suite en découlent : le sentiment, largement répandu, d'une négociation secrète, voire clandestine ; l'incapacité de l'organisation à détecter à l'avance les difficultés et à y remédier ; la surprise éprouvée, dans plusieurs pays, devant l'ampleur des oppositions.

A contrario, le traitement réservé par l'OCDE aux organisations syndicales démontre les avantages d'une concertation poussée et formalisée. Depuis toujours, les organisations syndicales sont étroitement associées aux travaux de l'OCDE par l'intermédiaire d'une instance spécialisée, le TUAC. Ce n'est donc pas un hasard si, en France, comme dans d'autres pays, - et malgré une certaine diversité d'opinions - les syndicats qui siègent au TUAC sont globalement moins hostiles à l'AMI que d'autres organisations représentatives de la société civile.

4)- Le résultat des consultations fait apparaître une certaine diversité d'opinions, mais le soutien à l'AMI dans sa forme actuelle est limité et, quand il existe, conditionnel.

Il faut le souligner, nous n'avons pas rencontré d'hostilité de principe à l'investissement étranger. L'intérêt de l'investissement étranger pour l'économie française, notamment en terme d'effets sur l'emploi, a été évoqué par de nombreux intervenants. Le mot de " délocalisation " n'a été (à une exception près) jamais prononcé. L'objectif général de règles internationales s'appliquant à l'investissement étranger n'est contesté par personne. Le principe de non discrimination paraît assez généralement (mais non unanimement) accepté.

Moins que le principe d'un accord, c'est l'architecture et les modalités de l'actuel projet d'AMI qui font l'objet d'appréciations diverses :

• le CNPF se déclare favorable à l'accord, ainsi que la plupart des fédérations professionnelles (à l'exception des assurances (3)). La nécessité d'obtenir un équilibre des concessions entre l'Europe et les États-Unis a cependant été soulignée par l'ensemble des interlocuteurs, qui ont été frappés par l'ampleur des réserves américaines. Nos interlocuteurs ne recommandent pas la signature d'un accord déséquilibré au profit des États-Unis et portent une grande attention à la question des États à structure fédérale, non seulement en raison des difficultés rencontrées aux États-Unis, mais aussi en raison du risque de précédent que représente l'AMI vis-à-vis des grands pays émergents à structure fédérale.

 

 
 
 

Cette attitude a aussi été constatée auprès des très grandes entreprises pour lesquelles la sécurité juridique des investissements à l'étranger est essentielle, en raison de la nature de leur activité (concessions de service public, exploitation pétrolière, implantations industrielles).

En outre, pour les entreprises comme pour les organisations patronales, cette appréciation positive est nuancée par l'appréciation du champ géographique de l'accord : au-delà des principes, les représentants des entreprises françaises estiment que l'AMI ne présenterait un intérêt véritable que si les pays émergents en devenaient signataires.

• à l'opposé, certaines organisations non gouvernementales (l'Observatoire de la Mondialisation, Greenpeace, notamment) rejettent de manière fondamentale l'accord pour les raisons de souveraineté évoquées ci-dessus.
• le secteur culturel mérite un commentaire particulier. La profession s'est partagée entre deux attitudes. Un courant vise essentiellement des objectifs sectoriels : il demande la transcription dans l'AMI de la réserve concernant le secteur audiovisuel incorporée dans les accords du GATT à l'issue du cycle de l'Uruguay. L'autre réclame l'inscription dans l'AMI d'une clause d'exclusion du secteur culturel et rejoint dans son discours l'opposition plus fondamentale des ONG : c'est cette fraction qui a organisé la très forte médiatisation de la polémique contre l'AMI en février dernier. Les deux tendances convergent toutefois sur une revendication : l'exclusion des droits d'auteur du champ de l'AMI.
• les organisations syndicales ont des positions diverses.
• la CGT(4) est hostile à l'exercice, pour des motifs de souveraineté, et préconise de recommencer à zéro la négociation.
• FO est sensible à la question des normes sociales, mais considère que les progrès essentiels sont à attendre à l'OIT. Cette organisation se déclare intéressée par un accord qui intégrerait des normes sociales fortes, tout en doutant de la volonté de certains partenaires au sein de l'OCDE - dont les États-Unis - de parvenir à un tel résultat. Elle souligne par ailleurs les dangers de certaines dispositions de l'accord pour la liberté syndicale et le droit de manifester (la " protection contre les troubles ", notamment).
• la CFDT est attachée à l'inclusion de dispositions contraignantes sur les normes sociales, mais, encore plus, à ce que les organisations syndicales puissent participer activement à la gestion et à l'application de l'accord. Elle y voit l'instrument d'une dynamique favorisant la prise de conscience de l'impact social des investissements internationaux.

LES PROPOSITIONS

Au sein de l'Union Européenne, cette question est au centre du débat sur la subsidiarité. Mais elle se pose également à un niveau plus large. S'agissant de l'investissement international, on doit se demander si l'on peut atteindre les objectifs de libéralisation par un accord plus simple et moins attentatoire à la souveraineté des États, car fondé sur les seuls principes de libre accès et de non discrimination.

A notre sens, la réponse est positive. Mais la démarche est exigeante. Elle exclut à la fois la continuité pure et simple, ou un aménagement limité du texte actuel. La négociation devrait repartir - si cela est possible - mais sur de nouvelles bases pour aboutir à un accord différent.

Ce qu'il faudrait éviter

Ce serait la tendance naturelle du Secrétariat de l'OCDE et de certaines délégations.

Il est clair que l'opinion publique française ne l'accepterait pas. D'une part, il serait impossible d'obtenir dans ces conditions le rééquilibrage des concessions que demandent les entreprises, et, d'autre part la contestation des opposants serait toujours aussi vive. Poursuivre la négociation actuelle ne semble donc ni possible, ni souhaitable.

2)- Amender le texte actuel sans changer son architecture

a) Des améliorations sont certes indispensables sur les clauses sociales et environnementales et sur la culture :

• les normes sociales et l'environnement : sur ces sujets, il devrait être possible d'obtenir des avancées dont certaines, comme la référence aux normes sociales de base, constitueront une référence pour des travaux futurs. Cependant, il faut être conscient des réticences de certains participants (Mexique, Japon) et de l'attitude ambiguë des États-Unis (s'appuient sur des compétences des États fédérés pour refuser des dispositions contraignantes).
• les questions culturelles : un règlement satisfaisant des questions culturelles est une condition indispensable à tout accord. Ceci passe par la réponse à deux questions en discussion : l'exception culturelle et la propriété littéraire et artistique. La transposition des résultats obtenus en 1993 pour le secteur audiovisuel satisferait une partie des milieux culturels. Elle pourrait être un bon compromis, si la question de la propriété littéraire et artistique est également réglée d'une manière qui protège l'intégrité des conventions existantes.

• dans le domaine social et environnemental, en l'état actuel des discussions, l'obtention de dispositions contraignantes et soumises au règlement des différends paraît effectivement loin d'être assurée.
• un résultat même satisfaisant sur les questions des normes sociales et de l'environnement ne réglera pas le débat public en France sur la culture, ni sur la remise en cause de la souveraineté nationale. Les dirigeants syndicaux rencontrés ont souligné que l'inclusion de clauses sociales dans l'AMI ne constituait pas une réponse aux menaces sur la souveraineté des États que contenait le projet d'accord.
• il faut noter enfin que l'inclusion des normes sociales et environnementales dans le texte de l'AMI risque de supprimer - ou du moins, de réduire fortement - l'intérêt des pays émergents pour cet accord.

Dans le désordre actuel de la mondialisation, il y a un intérêt de tous les pays à l'établissement de règles stables et équitables. Un accord peut offrir l'occasion de franchir une étape dans la voie d'une meilleure régulation de l'économie mondiale en stabilisant les régimes d'investissements et en réalisant des progrès sur les normes sociales et environnementales.

A l'inverse, un échec pourrait fragiliser la coopération internationale à un moment où la liberté des mouvements de capitaux est contestée et remise en cause. Tant vis à vis de l'opinion que dans les réglementations, il faut éviter la confusion entre les flux financiers à caractère spéculatif et l'investissement direct, beaucoup plus stable. Un accord permettrait de consacrer cette distinction.

En outre, un accord est dans l'intérêt de la France et de nos entreprises :

• la France est un acteur majeur du développement de l'investissement direct étranger. En tant que quatrième investisseur mondial, elle a un intérêt marqué à un régime multilatéral ouvert, non discriminatoire et universel. Elle est également au troisième rang mondial pour l'accueil d'investissements étrangers.
• la France n'a pas d'intérêts défensifs en matière d'investissements directs. Du fait de la suppression du régime d'autorisation préalable en 1995, le territoire français est déjà totalement ouvert à l'investissement étranger sous réserve du respect des règles de la concurrence. Tout investisseur installé en France bénéficie, par ailleurs, de la protection offerte par les traités européens, y compris l'accès au recours de la Cour de Justice des Communautés. Ce point n'est pas toujours clairement perçu par les opposants à l'AMI.
• du point de vue offensif, les intérêts français ne sont pas menacés dans les pays de l'OCDE, où est localisé 80% du stock des investissements français à l'étranger. Il y a potentiellement des incertitudes juridiques, notamment dans les États à structure fédérale, mais, à l'exception de la question des législations extraterritoriales américaines, aucun conflit réel. Il faut aussi rappeler qu'existe pour les investissements au sein de l'Union européenne un cadre juridique transparent et non discriminatoire dont l'application est garantie par la Cour de Justice. Or, l'UE constitue une destination majeure des investissements français : elle a représenté, entre 1993 et 1997, de 52% à 63% des flux d'investissement français, et 52% des stocks d'investissements français à l'étranger en 1997.
• la situation est moins satisfaisante dans les pays émergents, vers lesquels se sont dirigés en 1997 17% des investissements français. La protection assurée par les accords bilatéraux est théoriquement efficace, mais, dans la pratique, limitée par les contraintes politiques des relations bilatérales. Elle n'élimine pas toutes les possibilités de discrimination et les régimes d'investissement restent inégalement ouverts.
• en termes économiques, donc, un accord est positif s'il assure l'ouverture des pays émergents dans des conditions non discriminatoires. Mais il n'est ni urgent, ni indispensable sur les territoires couverts par l'OCDE.

Les éléments d'un nouvel accord

L'objectif est de mettre en place un cadre international non-discriminatoire pour l'investissement international sans remettre en cause la souveraineté des États. Ce nouvel accord serait centré sur les deux principes traditionnels du traitement national et de la non-discrimination.

Le traitement national impose à chaque pays de ne pas discriminer, sur son territoire, entre les acteurs économiques nationaux et étrangers. Dans ce cadre, l'État reste libre de définir et mettre en œuvre dans tous les domaines, des politiques publiques de son choix.

La non discrimination oblige à accorder un traitement identique à tous les acteurs économiques étrangers, quelle que soit leur nationalité. Le principe s'exprime, dans les traités, à travers la clause de la nation la plus favorisée.

Les deux principes souffrent naturellement des exceptions. Les ensembles régionaux - telle l'Union Européenne - se constituent sur la base d'un traitement préférentiel entre pays membres, et constituent donc une exception au principe de non discrimination. Les politiques culturelles mises en place en France et dans l'Union Européenne dérogent, par ailleurs, au principe du traitement national.

Techniquement, un nouvel accord peut être conclu si la volonté politique existe, en supprimant toutes les dispositions qui limitent la souveraineté des États et imposent des obligations " absolues " à ceux-ci, au-delà de la seule interdiction de non-discrimination.

Quelle que soit l'enceinte de la prochaine négociation, il faudrait donc respecter au moins les sept conditions suivantes(5)( :

1. Exclure les investissements de portefeuille et les opérations sur les marchés financiers de la définition de l'investissement. Le champ de l'accord serait limité à l'investissement direct étranger. Deux arguments pèsent en faveur d'une telle modification. L'un d'ordre institutionnel : le FMI est mieux équipé pour traiter ces questions. L'autre d'opportunité : dans le contexte actuel, inclure les flux financiers accroît les oppositions et les difficultés.
2. Un mécanisme de règlement des différends ouvert aux seuls États et non aux investisseurs. Ceci permettrait de répondre à la critique selon laquelle l'AMI sert les intérêts de quelques grandes entreprises qui disposent des moyens financiers pour livrer des batailles juridiques.
3. La suppression de l'article sur le " traitement général " des investisseurs étrangers visant à leur assurer une " protection intégrale et constante ". Cet article est l'exemple même d'une obligation absolue dont la portée serait totalement laissée à l'interprétation du juge international(6).
4. La suppression de la notion de " mesure d'effet équivalent " à une nationalisation ou une expropriation, dont l'interprétation par le même juge international pourrait amener à déclarer non conformes toutes réglementations ou législations publiques réduisant la valeur économique d'un investissement économique étranger(7).
5. En matière d'" obligations de résultats ", la réduction de la liste des mesures interdites. On se limiterait à transposer l'accord correspondant déjà réalisé à l'OMC, éventuellement élargi aux services.
6. L'abandon de la clause de " cliquet " qui rend irréversible toute mesure de libéralisation décidée par un gouvernement. Elle peut être remplacée par un mécanisme de " déconsolidation " qui permettrait à un État, comme c'est le cas à l'OMC, de revenir sur un engagement, moyennant l'octroi de compensations à ses partenaires commerciaux.
7. La France devrait souligner son intérêt pour une participation effective des pays émergents. Nous ne proposons pas d'en faire un préalable à la poursuite de la négociation, mais de subordonner la signature finale à l'adhésion d'un nombre suffisant de ces pays.

On peut envisager deux approches pour organiser la négociation d'un nouvel accord.

a) Tenter une nouvelle démarche à l'OCDE. Cette solution impliquerait évidemment de réorienter fondamentalement la négociation AMI.

Dans ce cadre on pourrait conserver l'approche " top-down ". Ceci permet techniquement de partir du texte actuel et de procéder par soustraction des passages les plus litigieux.

Si cette solution était choisie, il faudrait indiquer très rapidement à nos partenaires que, sans remettre en cause l'utilité de règles internationales pour l'investissement, la France souhaite explorer la possibilité d'une réorientation fondamentale de la négociation. Mais, faute de cette réorientation, elle se retirerait des négociations.

b) Demander l'ouverture d'une négociation à l'OMC.

Un accord sur l'investissement à l'OMC se heurte encore à certains obstacles :

• il n'existe pas aujourd'hui de consensus au sein de l'organisation. Certains pays en développement demeurent très réticents à l'ouverture d'une négociation.
• le lancement de négociations à l'OMC ne pourra, le cas échéant, être décidé que lors de la prochaine Conférence Ministérielle en décembre 1999. Un accord à l'OMC ne peut donc être raisonnablement envisagé qu'au début de la prochaine décennie.
• dans cette enceinte, il est plus difficile de progresser sur les normes sociales et environnementales.

• les pays émergents sont présents et participants.
• la méthode OMC est, a priori, moins problématique du point de vue de la souveraineté. D'une part, l'approche " top-down " n'y est pas utilisée : les négociations se déroulent selon le principe des listes positives ou " offres ". D'autre part, seuls les États, et non les entreprises privées, ont accès au mécanisme de règlements des différends.
• les entreprises françaises sont plutôt favorables à l'OMC, car elles considèrent qu'elles ont de réels intérêts offensifs vis à vis des pays émergeants.
• cette position est cohérente avec notre approche multilatérale en faveur d'un ordre du jour large pour les futures négociations multilatérales. Nous nous proposons de revenir sur ce sujet dans la deuxième phase de nos travaux.

Au total, il existe donc deux possibilités :

• soit réamorcer la négociation à l'OCDE, avec pour objectif d'obtenir une réorientation fondamentale, conforme aux principes énoncés ci-dessus. Le processus de négociation est déjà engagé, mais le résultat est aléatoire. Il n'est pas certain que la totalité des conditions que nous souhaitons puissent être satisfaites De même, les difficultés soulevées par l'ampleur des réserves américaines peuvent subsister. Cette voie peut conduire à retrouver, après un certain temps, les difficultés rencontrées au printemps 1998.
• soit demander l'ouverture d'une négociation à l'OMC, l'OCDE conservant un rôle d'expertise et de soutien. En l'absence, toutefois, de consensus, un effort de persuasion auprès des pays émergents apparaît nécessaire. A cet égard, la crise asiatique peut favoriser une évolution des esprits. Beaucoup de pays de la zone ont été conduits à libéraliser leurs régimes d'investissement étranger. Ils peuvent trouver intérêt à consolider cette ouverture en contrepartie d'avantages obtenus dans le cadre d'un cycle global de négociation.

REMARQUES SUR LA PROCÉDURE ET LES MÉTHODES DE TRAVAIL

1)- La sous-estimation des enjeux politiques contenus dans l'AMI jointe à des habitudes de secret ont abouti à laisser en dehors de la négociation la plupart des représentants de la société civile. Il en est résulté un double inconvénient : d'une part de vives protestations émanant de ceux qui se sentaient exclus, d'autre part, un décalage entre la négociation et l'état de l'opinion publique. Ce décalage est dû souvent au manque de diffusion des documents. Il est d'autant moins fondé que, comme on l'a dit, les notions de secret et de confidentialité sont devenues très relatives.

Dans l'avenir, et pour les négociations portant sur des textes sensibles, il sera sans doute indispensable d'organiser systématiquement des consultations :

• consultations ad hoc des milieux concernés avant et pendant certaines négociations. On ne saurait oublier que certaines délégations étrangères comprennent souvent des représentants des milieux d'affaires, des syndicats et, de plus en plus d'associations et d'ONG.
• consultation permanente pour toutes les négociations portant sur les accords économiques (exemple : pour le prochain round de négociations à l'OMC), qui pourrait prendre la forme d'un " conseil consultatif sur les négociations économiques multilatérales ", placé auprès du Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie.
• contacts réguliers avec la presse, par des mécanismes à inventer, dans le but, non seulement de la tenir informée, mais de recueillir, au long de la négociation, ses réactions et ses interrogations.

3)- Sur la procédure les règles ont été respectées. Il y eut des réunions et des échanges de notes. Mais l'AMI est un dossier technique et politique complexe. Certains problèmes politiques n'ont pu être diagnostiqués qu'en fin de négociation. Celle-ci semble donc avoir souffert d'un manque de pilotage politique.

4)- L'équipe interministérielle chargée de cette négociation fort lourde, composée sous la direction du Trésor, de la DREE et du ministère des Affaires Étrangères, est une équipe très compétente mais légère. Sur ce genre de dossier, il faudrait renforcer les moyens, ne serait ce que pour faire face aux équipes de négociateurs d'autres pays, souvent plus nombreux. En outre, si l'on souhaite procéder à des consultations, il faut un nombre de personnes suffisant.

5)- Les auditions auxquelles nous avons procédé ont montré l'importance des capacités d'analyse juridique des uns et des autres. Les ONG notamment ont su développer des analyses du texte AMI très approfondies, de même que, sur certains points, les syndicats. Les organisations professionnelles ne semblaient pas avoir toujours disposé des mêmes sources, ni des mêmes moyens.

Or l'AMI soulève de vrais problèmes juridiques sur les droits et obligations des investisseurs et des États. De même, l'utilisation de cet accord, en particulier du mécanisme de règlement des différends nécessiterait de réelles connaissances juridiques.

Il semble indispensable que notre pays, son Administration, ses organisations professionnelles et syndicales, les entreprises, fassent davantage appel à des juristes spécialisés si elles ne l'ont pas déjà fait.

Il semble également nécessaire que les universités forment davantage de juristes connaissant le droit économique international qui est encore très largement anglo-saxon.

6)- Les réunions de négociations proprement dites ne permettent pas toujours d'examiner les questions de fond, et encore moins de rapprocher les points de vue. Pour ce faire, des contacts bilatéraux sont indispensables avant les réunions de négociations. Or, nous n'avons pas toujours suffisamment développer au niveau politique les échanges de vues avec nos homologues des autres pays, même au sein de l'Union Européenne.

Alors que les arguments (par exemple sur " l'exception culturelle ", sur les normes sociales ou environnementales) sont forts et devraient trouver davantage de soutiens, la France n'a pas pu agréger autour d'elle tous les appuis potentiels qui existent chez nos partenaires, dans leurs Parlements, dans leurs syndicats, leurs associations et au Parlement Européen.

Il est important que des contacts et explications suffisants permettent une présentation offensive et ouverte de nos positions, d'autant plus que ces choix peuvent être mieux compris et convaincants s'ils sont clairement présentés. 

ANNEXES

Analyse statistique sur l'investissement international

Personnes rencontrées

M. Hubert VEDRINE, Ministre des Affaires étrangères

M. Dominique STRAUSS-KAHN, Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie

Mme Catherine TRAUTMANN, Ministre de la Culture et de la Communication

Mme Dominique VOYNET, Ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement

M. Jacques DONDOUX, Secrétaire d'État auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, chargé du Commerce extérieur

PARLEMENTAIRES

M. Laurent FABIUS, Président de l'Assemblée Nationale

M. Henri NALLET, Président de la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée Nationale

M. Jack RALITE, Sénateur de la Seine Saint-Denis, Groupe communiste

M. Jean-Claude LEFORT, Député du Val de Marne, Groupe communiste

M. Jean PONTIER, Député de l'Ardèche, Groupe Radical Citoyen Vert

Jack LANG, Président de la Commission des Affaires étrangères*

M. Yves COCHET, député du Val d'Oise, Groupe Radical Citoyen Vert*

ENTREPRISES ET FÉDÉRATIONS PROFESSIONNELLES

Fédérations professionnelles

CNPF

M. Guy de PANAFIEU, Président de la Commission internationale du CNPF

M. Conrad ECKENSCHWILLER, Délégué Général aux Affaires internationales

AFB (Association Française des Banques)

M. Patrice CAHART, Délégué Général

M. Claude BEAURAIN, Directeur des Affaires européennes et internationales

Fédération Française de l'Acier (FFA)

M. ROUFFIAC, Délégué Général

M. LACROIX, Direction de la Communication

Fédération des Industries Mécaniques (FIM)

Mme Martine CLÉMENT, Présidente

M. Jean-Pierre GONDRAN, Directeur Adjoint

Fédération Française des Sociétés d'Assurance (FFSA)

M. Patrick LEFAS, Directeur des Affaires européennes et internationales

Syndicat National de l'Industrie Pharmaceutique (SNIP)

M. LEMOINE, Directeur Général

Dr. PELIERE, Responsable des Échanges internationaux

UNICE (Union des Confédérations de l'Industrie et des employeurs d'Europe)

M. Dirk HUDIG, Secrétaire Général

Union des Industries Textiles (UIT)

M. Thierry NOBLOT, Délégué Général

M. Denis CHAIGNE, Vice-Président délégué de la Fédération Française des Industries Cotonnière (FFIC)

ENTREPRISES

Air Liquide

M. Gérard LEVY, Directeur Général

M. Thierry SUEUR, Directeur des Accord industriels et de la Coopération

Crédit Industriel et Commercial (CIC) - Paris

Jean-Luc HERRENSCHMIDT, Directeur des Affaires Internationales

Crédit Lyonnais

M. Pascal LAMY, Directeur Général

TOTAL

M. Thierry DESMAREST, Président Directeur Général

M. Alain MADEC, Directeur Général Stratégie-Finances

M. Pascal LOROT, Directeur des Études Économiques

M. Patrick de la CHEVARDIERE, Directeur Financement-Pétrole

VIVENDI

M. Thierry de BEAUCE, Délégué à l'International

M. Jean-Marie AOUST, Directeur de la Direction internationale

ORGANISATIONS SYNDICALES

CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail)

M. TROGRLICK, Secrétaire national

M. Denis JACQUOT, Secrétaire confédéral

CGT (Confédération Générale du Travail)

M. Louis VIANNET, Secrétaire Général

M. VERONESE, Secrétaire confédéral chargé des questions internationales

M. Jean-Christophe Le DUIGOU, Chargé des questions économiques

FO (Force Ouvrière)

M. Marc BLONDEL, Secrétaire Général

M. PE, Secrétaire Confédéral

ORGANISATIONS CULTURELLES

Association des Réalisateurs - Producteurs (A.R.P.)

M. Pascal ROGARD, Délégué Général

Bureau de Liaison des Organisations de Cinéma (BLOC)

M. René CLEITMAN, co-Président, Producteur

Mme Michelle SOULIGNAC, co-Présidente

Mme Clara MERIAUX-DELBARRE, Déléguée Générale de l'Union des Producteurs de Films (UPF)

M. Jean-Henri ROGER

M. GAUTRIN

EUROCINEMA

M. Yvon THIEC, Délégué Général

Fédération Européenne des Réalisateurs de l'Audiovisuel (FERA)

M. Joao CORREA, Secrétaire Général

Mme Cécile DESPRINGE, Juriste

Société des Auteurs - Compositeurs dramatiques (S.A.C.D.)

Olivier CARMET, Directeur Général

ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES

Les Amis de la Terre - France

M. MILLOT

Greenpeace France

M. REBELLE, Directeur Général

Observatoire de la Mondialisation

Mme Susann GEORGE, Présidente

M^e ALBALA

François CHESNAIS, Professeur

M. Jean-Pierre PAGE

ORGANISATIONS EUROPÉENNES ET INTERNATIONALES

Parlement Européen

Mme Luciana CASTELLINA, Présidente de la Commission des Relations économiques extérieures (REX) au Parlement européen, ancien Président de la Commission Culture au Parlement européen, Député européen GUE

M. Willy De CLERCQ, Président de la Commission juridique au Parlement européen, Député européen ELDR

M. Ben FAYOT, Président de la Commission du Règlement

M. Peter KITTELMANN, Vice-Président de la Commission REX, Député européen PPE

Mme Marie-Noëlle LIENEMANN, Députée européenne PSE

Mme Carole TONGUE, Députée européenne PSE

Commission Européenne

Sir Leon BRITTAN, Vice-Président de la Commission européenne et Commissaire chargé des Relations économiques extérieures

Joao DE DEUS PINHEIRO, Commissaire européen pour le Développement

M. Marcelino OREJA, Commissaire européen pour la Culture et l'Audiovisuel

M. Robert MADELIN, Directeur à la Direction Générale n°1, négociateur en chef de la Commission pour l'AMI

M. Philippe SOUBESTRE, Directeur Général du Service commun de l'aide au pays tiers (RELEX)

OCDE

M. Jean-Claude PAYE, ancien Secrétaire Général de l'OCDE

Mrs. Joanna R. SHELTON, Secrétaire Général Adjoint

Mme Enery QUINONES, Administrateur Principal à la Direction des Affaires fiscales et financières

OMC

M. Renato RUGGIERO, Directeur Général de l'OMC

ALLEMAGNE

M. SCHOMERUS, Secrétaire d'État au Ministère fédéral de l'Économie

AUTRICHE

M.SCHÜSSEL, Ministre des Affaires étrangères

M. STACHER, Directeur Général du département de coordination des politiques économiques et de l'intégration européenne auprès du Chancelier

Mme HAGEN, Conseillère du Chancelier pour les affaires économiques et commerciales

M. SCHEKULIN, Chef de la délégation autrichienne à l'OCDE, Président du groupe de travail de coordination de l'UE sur l'AMI

BELGIQUE

M. DI RUPO, Vice-Premier Ministre chargé de l'Économie

DIVERS

Institut d'Études Politiques

M. MESSERLIN, Professeur

Journalistes

Mme Catherine CHATIGNOUX, Les Échos

M. Philippe MANIERE, Le Point, Rédacteur en chef Économie

M. Stéphane MARCHAND, Le Figaro, Chef de la rubrique Macro-économie

M. Michel MULLER, L'Humanité

M. Pascal RICHÉ, Libération, Chef du service Économie

M. Erik IZRAELEWICZ, Le Monde, Rédacteur en chef de la rubrique Reportages-Enquêtes
 

Analyse des statistiques sur l'investissement

Analyse des flux globaux : Deux caractéristiques essentielles doivent être soulignées :

• Un accroissement toujours soutenu des flux d'investissement international. Après la décennie des années 1980, qui a vu la multiplication par dix des flux d'investissement direct étranger, le rythme d'expansion demeure vif : + 50% entre 1990 et 1996. Ce rythme est très supérieur au rythme de croissance du commerce international. Il apparaît comme l'une des manifestations les plus représentatives du phénomène de mondialisation économique. Il justifie l'édiction rapide de règles internationales en la matière.
• Une réorientation au profit de la zone non-OCDE. Les pays de l'OCDE demeure les pourvoyeurs essentiels d'investissement direct étranger : ils représentent plus de 90% des flux sortants. En revanche, la géographie de la destination des investissements internationaux a évolué de manière significative ces dernières années : l'OCDE n'accueille plus que 61% des flux en 1996, contre 86% en 1990, tandis que les pays émergents (Amérique latine et Asie du sud-est en particulier) deviennent une destination privilégiée.

• L'Union européenne est la zone la plus ouverte du monde en matière d'investissement. Les statistiques économiques confirment la réalité juridique. Les entreprises européennes réalisent près de 50% des flux d'investissement international, alors que le territoire européen accueille 35% de l'investissement direct étranger. Au sein de l'Union européenne, le Royaume-Uni est le pays le plus ouvert, tant pour les flux entrants que sortants. Les États-Unis s'avèrent également très favorables à l'investissement international, mais leur degré d'ouverture est moindre : les flux entrants y représentent autour de 1% du PIB, contre près de 2% au sein de l'Union européenne. Ces deux zones ne peuvent être que favorables à un cadre juridique multilatéral sur l'investissement, qui protégera les investissements de leurs entreprises à l'étranger et renforcera l'attractivité de leur territoire. A l'inverse, le Japon apparaît comme un pays fermé à l'investissement international : si les entreprises japonaises, touchées par la récession et la chute du yen, limitent leurs investissements hors des frontières nationales, c'est surtout le territoire nippon qui se révèle hermétique aux investissements étrangers (0,07% du PIB national).
• La France apparaît très bien placée. Elle se situe au troisième rang mondial pour les exportations de capitaux (avec 10% des flux internationaux) et au quatrième rang mondial pour les importations de capitaux (8%). En terme de degré d'ouverture (flux rapportés au PIB), la France se classe au deuxième rang mondial derrière le Royaume-Uni, tant pour les flux sortants (2,55% PIB) que pour les flux entrants (1.66% PIB). Les entreprises françaises ont par ailleurs participé activement à la réorientation des flux d'investissement vers la zone non-OCDE : 23% de leurs stocks concernent la zone non-OCDE, et plus particulièrement l'Amérique latine. Ces statistiques démontrent l'intérêt de la France pour un cadre juridique multilatéral, élargi aux pays émergents.

Flux globaux

Flux d'investissement direct a l'étranger
Flux sortants (Md $) :	1990		1996		cumul 90-96
1. États-Unis	30	(13%)	88	(28%)	426	(25%)
2. Royaume-Uni  3. France 4. Japon 5. Allemagne 6. Pays-Bas 7. Suisse 8. Belgique-Luxembourg	19 35 50 24 15 6 6	(8%) (15%) (21%) (10%) (6%) (3%) (3%)	45 27 23 28 21 12 9	(14%) (8%) (7%) (9%) (7%) (4%) (3%)	204 179 177 166 114 62 51	(12%) (10%) (10%) (9%) (6%) (4%) (3%)
Zone OCDE1	227	(95%)	295	(93%)	1633	(94%)
Zone non-OCDE	11	(5%)	23	(7%)	107	(6%)
TOTAL MONDE	238	(100%)	318	(100%)	1740	(100%)

Flux d'investissement direct en provenance de l'étranger
Flux entrants (Md $) :	1990		1996		cumul 90-96
1. Etats-Unis  2. Chine 3. Royaume-Uni 4. France 5. Belgique-Luxembourg 6. Espagne 7. Pays-Bas	48 3 32 13 8 14 12	(24%) (1%) (16%) (7%) (4%) (7%) (6%)	77 40 32 20 15 6 7	(23%) (12%) (10%) (6%) (4%) (2%) (2%)	327 156 144 131 73 70 61	(20%) (10%) (9%) (8%) (4%) (4%) (4%)
Zone OCDE1	173	(86%)	202	(61%)	1139	(69%)
Zone non OCDE	28	(14%)	129	(39%)	503	(31%)
TOTAL MONDE	201	(100%)	331	(100%)	1642	(100%)

(1) Hors Hongrie, Pologne et République tchèque Source : direction du Trésor / OCDE

Analyse des flux par pays

Flux d'investissement direct a l'étranger - 1997
Pays  Flux en direction de (Md $) :	France	États-Unis	Allemagne	Royaume­Uni	Japon
Zone OCDE  (% total)	28.8  81%	78.3  68%	26.8  81%	28.3  78%	29.5  66%
dont :
- Union européenne	17.7	52.9	14.4	21.4	6.7
- ALENA	8.3	16.7	9.2	3.3	21.5
- Japon	0.1	0.8	-0.1	0.5	-
Zone non OCDE  (% total)	6.8  19%	36.2  32%	6.4  19%	7.8  22%	15.2  34%
dont :
- pays de l'Est et ex-URSS	0.5	1.7	0.8	0.4	0.1
- Afrique	0.6	3.8	0.1	0.9	0.2
- Amérique latine	2.7	17.9	1.9	2.3	4.0
- Moyen-Orient	0.2	1.1	0.3	0.0	0.2
- ASEAN	0.3	5.0	0.6	1.9	5.6
TOTAL  (% PIB national)	35.6  2.55%	114.5  1.46%	33.2  1.57%	36.1  2.95%	44.7  0.61%

Flux d'investissement direct en provenance de l'étranger - 1997
Pays Flux en provenance de (Md $) :	France	États-Unis	Allemagne	Royaume­Uni	Japon
Zone OCDE  (% total)	21.6  93%	80.8  89%	0.3  100%	25.5  97%	4.7  73%
dont :
- Union européenne	16.2	50.3	0.5	6.4	1.6
- ALENA	2.7	9.6	-0.8	12.3	2.0
- Japon	0.3	9.4	-0.1	0.6	-
Zone non OCDE  (% total)	1.6  7%	9.9  11%	-0.5  ---	0.8  3%	1.7  27%
TOTAL  (% PIB national)	23.2  1.66%	90.7  1.16%	-0.2  -0.0%	26.3  2.26%	6.4  0.07%

Source : Direction du Trésor / OCDE

Analyse des encours par pays

Encours d'investissement direct a l'étranger - 1997
Pays  Stock détenu sur (Md $) :	France	États-Unis	Allemagne	Royaume­Uni	Japon
Zone OCDE  (% total)	133 77%	610 71%	218 90%	281 82%	149 60%
dont :
- Union européenne	85	369	132	148	40
- ALENA	36	125	58	101	93
- Japon	0	36	5	4	-
Zone non OCDE  (% total)	40 23%	250 29%	25 10%	62 18%	98 40%
dont :
- pays de l'Est et ex-URSS	1	9	3	2	0
- Afrique	3	10	2	8	0
- Amérique latine	15	15	13	21	0
- Moyen-Orient	0	9	0	1	1
- ASEAN	2	37	4	16	51
TOTAL	173	860	243	343	247

Encours d'investissement direct en provenance de l'étranger - 1997
Pays Stock détenu par (Md $) :	France	États-Unis	Allemagne	Royaume­Uni	Japon
Zone OCDE  (% total)	125  96%	630  92%	164  97%	219  96%	23  82%
dont :
- Union européenne	82	382	92	76	6
- ALENA	27	66	42	94	15
- Japon	3	124	8	10	-
Zone non OCDE  (% total)	5  4%	52  8%	5  3%	10  4%	5  8%
TOTAL	130	682	169	229	28

Source : Direction du Trésor / OCDE

Notes

(2) Dans le cadre d'accords d'intégration régionale (UE, ALENA), les obligations sont naturellement plus poussées. C'est le cas aussi des accords bilatéraux de protection des investissements dont la portée est toutefois bien moindre.

(3) Le représentant de la FFSA estime que les intérêts offensifs de ce secteur ont été satisfaits par l'accord sur les services financiers de l'OMC de décembre 1997.

(4) La CGT ne siège pas au Comité consultatif des syndicats de l'OCDE.

(5) La question des législations extra-territoriales américaines, qui soulèvent de graves problèmes de politique étrangère, n'est pas traitée ici. Elle figure néanmoins dans les conditions posées par le gouvernement et devrait être résolue avant la signature d'un accord.

(6) Et, de la même façon, la révision de l'article sur la " protection contre les troubles ", dont la rédaction semble ouvrir droit à indemnisation des investisseurs étrangers en cas d'exercice du droit de grève ou de manifestation.

(7) Ceci s'est effectivement produit dans le cadre de l'ALENA.

© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, 10/98